Contester ou ordonner les finances publiques par le droit

par Benjamin Lemoine et Damien Piron 

Appel à communication pour la Section thématique n°20: “Contester ou ordonner les finances publiques par le droit“

Le déplacement des politiques (monétaires, financières, budgétaires) sur le terrain juridique 

Le 5 mai 2020, le Tribunal constitutionnel allemand a jugé non conforme au droit européen le programme de rachats d’actifs mis en oeuvre par la Banque centrale européenne (BCE), le Public Sector Purchase Programme – PSPP, programme de rachats de titres lancé en 2015. Cette décision enjoignait la BCE à justifier ses actions à et démontrer leur conformité aux objectifs des traités européens.

« Dramatique »^[1], « d’une brutalité inouïe »^[2], cet « ultimatum » adressé à la BCE par les juges de Karlsruhe est apparu comme de nature à mettre en péril la zone euro et a jeté le trouble dans ses institutions. Réinscrit dans un temps plus long, cet arrêt s’appréhende comme le produit d’un activisme politique poursuivi sur le terrain du droit par des entrepreneurs de cause contestant l’institution monétaire européenne depuis le traité de Maastricht^[3]. 

C’est précisément la façon dont le droit constitue une ressource pour l’action politique qui sera pris pour objet dans cette section thématique. La norme juridique peut servir tant à consolider, à créer des opportunités d’action qu’à contester et à subvertir l’ordre monétaire, fiscal et budgétaire. Agir sur les finances publiques par le droit peut être le fait tant d’activistes (ONG plaidant pour l’annulation des dettes), d’intellectuels, d’agents institutionnels (des professionnels de la politique ou d’organisations internationales – Nations Unies, FMI) que de professionnels des métiers du droit (avocats et juges). Cette section thématique propose d’étudier empiriquement et théoriquement les opérations, les acteurs et les situations au cours desquelles les politiques des finances publiques se déplacent sur le terrain du droit, que ce soit pour déstabiliser ou, au contraire, l’ordre budgétaire, financier et monétaire.

Une telle interrogation n’est pas neuve. D’abord les objets juridiques sont au cœur même de la matière finances publiques, au point que cet enracinement au droit et aux instruments de contrôle parlementaire a souvent été envisagé comme un facteur empêchant l’autonomie scientifique de la discipline. Par la suite, ce sont des idéologies économiques qui ont instrumentalisé l’appareil juridique afin d’endiguer les insurrections sociales et politiques.

Le courant de la “constitutional economics” popularisé par l’économiste américain James Buchanan^[4], chef de file de la théorie des choix publics et récipiendaire du “Prix Nobel” d’économie, envisage ainsi la constitution comme un puissant instrument de limitation du pouvoir discrétionnaire des gouvernements dans les domaines sociaux et économiques – une manière douce d’encadrer, voire de “détrôner la politique” selon l’expression employée par Hayek. La construction européenne, et singulièrement l’intégration monétaire, se présente comme un exemple paradigmatique de cette constitutionnalisation de la politique économique et budgétaire des États, à travers la création et le renforcement d’un dense arsenal normatif de contrôle contraignant des finances publiques nationales, dont la “règle d’or” d’équilibre budgétaire contenue dans le Traité intergouvernemental sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (TSCG) constitue l’aboutissement provisoire. La conception ordo-/néo-libérale du droit en fait un instrument de verrouillage d’une politique économique orthodoxe : que l’on pense aux réformes budgétaires des dernières années qui ont durci par le droit budgétaire, sous couvert de transparence parlementaire, des choix austéritaires de réduction et de plafonnement de la dépense publique. Les fondements théoriques et la matérialisation empirique de telles entreprises sont déjà bien documentés, notamment dans la discipline juridique.

Sans épuiser toutes les formes de présence du droit dans les finances publiques, cette section thématique ambitionne plus particulièrement une sociologie du déplacement sur le terrain juridique des politiques de finances publiques. Il s’agit d’envisager le droit et ses usages en tant que ressources à part entière pour l’action. Sur le modèle de la démarche “statactiviste”^[5], qui prône l’utilisation des statistiques au service de l’émancipation sociale, elle vise à explorer le caractère émancipateur – effectif ou potentiel – des formes d’activisme juridique déployées dans le domaine des finances publiques.

Située au croisement de la sociologie du droit et de la sociologie des finances publiques, elle interroge les formes et effets de la mobilisation et de la contestation du droit (public, constitutionnel, privé, des affaires, etc.) par les institutions publiques et privées, les mouvements sociaux et les citoyens pour façonner de nouveaux horizons. Quelles sont ces mobilisations ? Quelles sont les formes d’affrontement entre formes juridiques (droit de l’arbitrage “d’investissement”, droit financer versus “droits humain”, droits de l’environnement naissant), les potentialités, les limites et les effets (potentiels ou tangibles) de ces entreprises de stabilisation / déstabilisation de l’ordre des finances publiques par le droit ?  

La forme procès peut permettre, dans le domaine des finances publiques au sens large (domaine monétaire, fiscal, budgétaire) de solder les comptes entre camps politiques : que l’on pense à la façon dont les choix monétaires de l’Argentine de Kirchner ont été mis en procès sous le gouvernement suivant, ou encore à la façon dont un statisticien du FMI a été accusé en Grèce, sous le gouvernement de Syriza, d’amplifier la crise et de mettre de l’huile sur le feu par les chiffres qu’il communiquait à Eurostat. L’action sur le terrain juridique peut permettre aussi de mettre en débat des pratiques de créativité comptable, mais aussi lever le voile sur l’évasion fiscale, les conflits d’intérêts structurels entre secteur public et bancaro-financier, et politiser les liens socialement différenciés de la population à l’argent public, à l’impôt ainsi qu’au droit lui-même et aux illégalismes financiers.

Ces stratégies peuvent adopter différentes formes complémentaires. La plus classique d’entre elle est certainement la contestation devant les juridictions administratives et constitutionnelles. Celle-ci peut être le fait d’institutions publiques critiquant l’application du droit des finances publiques et ses conséquences à leur égard (à l’instar des organismes réintégrés dans le périmètre des administrations publiques dans le cadre de la surveillance budgétaire européenne – Piron, 2019). Elle peut aussi émaner d’associations de citoyens qui souhaitent mettre les conséquences de l’ordre budgétaire en balance avec le respect de leurs droits fondamentaux, tels que le droit au logement, à la santé, à l’éducation ou à la culture, notamment lors des crises de dette, où celle-ci paraît insoutenable non plus seulement économiquement mais socialement et politiquement. Par quels acteurs de tels argumentaires sont-ils construits et défendus ? Comment sont-ils réceptionnés par les juges ?  Ces contestations juridiques peuvent déboucher sur des conflits de souveraineté entre des niveaux de pouvoir désormais écartelés : entre l’ordre juridique international et européen et les ordres juridiques nationaux (comme le démontre le cas de l’arrêt du Tribunal constitutionnel allemand), d’une part, mais aussi au niveau national, entre le pouvoir central, les régions et les pouvoirs locaux, d’autre part. Ces conflits de souveraineté peuvent également survenir entre les pouvoirs publics (sous leurs diverses formes) et les acteurs de la finance privée dans le cadre d’opérations de restructuration de dette où l’hégémonie d’un État à l’échelle du monde (les États-Unis et leur droit des contrats) est reconduite en l’absence d’un véritable tribunal ou cadre international. Surtout, la souveraineté elle-même peut faire l’objet de spéculations, de paris, de codification, de transactions et de re-négociations tant par les investisseurs financiers que les États eux-mêmes, par exemple comme dans le cas des relations qui se nouent autour de la dette (lors des émissions, ou des restructurations et éventuels procès entre créanciers et gouvernements) des États considérés comme « périphériques » (ou non centraux) au sein de l’architecture financière et monétaire internationale. 

À la lisière des secteurs et intérêts privés et publics, se déploie une zone d’action politique par le droit : que l’on pense aux savoirs et pratiques des cabinets d’avocats ou de conseil spécialisés dans la dette et les litiges États / investisseurs ou encore aux services diplomatiques et organisations internationales, et aux départements du Trésor et des finances au sein de chaque État. Les traités bilatéraux ouvrent aussi un champ d’action aux tribunaux d’arbitrages où s’affrontent États souverains et créanciers privés autour de la définition des principes juridiques légitimes (droit financier et des contrats vs. droits fondamentaux) et du degré de leur application. Dans ces contextes, comment le droit (des finances publiques) est-il négocié par les acteurs en présence et comment le résultat de ces luttes influence-t-il la relation de pouvoir qui se noue entre eux ?  

Enfin, le recours au droit peut également nourrir des stratégies politiques émergentes ou marginales. Des interprétations juridiques alternatives ou créatives peuvent servir à légitimer des revendications politiques innovantes et controversées, à l’instar des projets d’audits de la dette publique et d’annulation des dettes odieuses. Dans de tels contextes, l’enjeu consiste à prendre appui sur le droit en vue d’étayer des problématisations alternatives de phénomènes largement balisés. Quels sont les exemples de telles stratégies ? A quelles avancées ont-elles pu donner lieu ? A quels obstacles se heurtent-elles ?  

Une publication collective permettra de valoriser les travaux présentés à Bruxelles. 

Les propositions sont à envoyer au plus tard le 15 septembre 2020 à Benjamin Lemoine benjamin.lemoine@dauphine.psl.eu et à Damien Piron d.piron@uclouvain.be

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^[1]https://lexpansion.lexpress.fr/actualite-economique/bce-pourquoi-le-jugement-du-tribunal-constitutionnel-allemand-est-dramatique_2125755.html 

^[2]http://bruxelles.blogs.liberation.fr/2020/05/11/la-cour-constitutionnelle-allemande-serige-en-juge-de-la-bce/ 

^[3] Sur ce point, cf. C. Fontan et A. de Cabanes, https://www.jacobinmag.com/2020/05/germany-europe-judges-afd-banks 

^[4] Buchanan, J. (1991b). The domain of constitutional economics. Constitutional Political Economy, 1(1), 1-18 ; Buchanan, J., & Tullock, G. (1962). The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press. 

^[5] Bruno, I., Didier, E., & Prévieux, J. (2014). Statactivisme: comment lutter avec des nombres. Paris: La Découverte 

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