L’État doit gouverner la finance et non l’inverse

par Benjamin Lemoine

François Bayrou, Haut-commissaire au plan préconise de « cantonner » la dette Covid et de repousser son échéance. Qu’en pensez-vous ?

Le paradigme dominant sur la dette, centré sur la critique d’un État-obèse, d’un excès de dépense et l’obsession de la discipline budgétaire, a été mis en crise par les évènements. La « stratégie de reconquête »[1] fait le constat que ce discours de la rigueur, lancinant et catastrophiste sur la dette, n’est pour le moment plus audible. Pourquoi ? Parce que de l’argent a été trouvé comme « par magie » et les vannes de la dépense publique ont été ouvertes pendant la pandémie. C’est le mythe de « l’État en faillite », qui constitue la ligne majeure du pouvoir en place depuis 30 ans – depuis le rapport Pébereau de 2005 (endossé par Bayrou à l’époque), en passant par Fillon – qui menace d’effondrement. Le haut-commissariat analyse cela comme un « risque de dérive de l’opinion » et propose de « reconstruire une conviction civique partagée ». Seulement ce récit ne fait qu’aménager à la marge des fondamentaux maintenus à tout prix. Et on se donne du temps : une dizaine d’année en opérant « un différé d’amortissement ». L’idée est de cantonner la part de dette empruntée pendant la pandémie (de l’isoler dans un compte spécial) et d’étaler son remboursement. Ainsi, le gouvernement veut réconcilier une opinion – désormais éclairée par l’expérience et sa propre expertise, consciente que l’argent peut être trouvé et impatiente d’investir dans les besoins essentiels (environnement, santé, bien-être) –, avec la sacralisation de la crédibilité de l’État auprès de la communauté financière et européenne. Cantonner la dette, c’est envoyer le message que l’on entame le lent chemin de croix du remboursement, mais en le repoussant pour l’instant après la « reconstruction ». Le vice est qu’on  naturalise une différence entre une dette COVID qui serait « involontaire » et bénéficiera d’un traitement de faveur et une dette qui résulterait d’un excès de dépenses de fonctionnement (dans lequel on retrouve la santé, l’éducation…) qui ne sera pas épargnée par l’austérité.

Quels problèmes politiques posent ce que vous appelez l’« ordre de la dette » ?

La remise incessante à l’agenda politique de la dette n’est pas qu’une histoire d’idéologie. Elle est liée à la manière dont l’État se finance et à la vision du monde social et politique propre aux prêteurs. Ceux-ci ont besoin d’une certaine dose de dette pour y placer leur épargne de manière sécurisée. Mais pour que ce placement soit sans risque, la dette doit rester sous contrôle, à l’abri d’un excès de démocratie ou de demandes sociales. Ce contrôle est censé passer par des seuils (comme les ratio de dette / PIB). Mais ils sont foulés aux pieds aujourd’hui. Ce qui est encore plus craint c’est le moment où est exacerbée, sinon intenable, la concurrence entre les créanciers financiers (qui perçoivent des intérêts sur leurs prêts, payés par une faction du budget de l’État et l’impôt) et les créanciers sociaux de l’État (dont les droits de bénéficiaires de la dépense publique et sociale sont moins formellement garantis). L’insoutenabilité de la dette est un moment où la société et l’État sont forcés de repenser les hiérarchies entre catégories sociales : la supériorité du créancier financier pouvant être remise en cause. Le problème politique de l’ordre de la dette, c’est donc la façon dont des institutions (Trésor, Banque centrale) et la classe dirigeante priorisent, protègent et chérissent les besoins et les affects politiques des prêteurs vis-à-vis de l’abondance des demandes sociales (légitimes) d’argent public. Le directeur de l’Agence de la dette française parlait ainsi récemment de s’ajuster et de « ne pas forcer la demande naturelle des investisseurs »[2]. Lorsqu’ils achètent de la dette publique française, les investisseurs achètent une économie, une société et une classe politique. Bref, ils investissent un ordre social (où le service de la dette et la protection de l’épargne placée est cruciale) et des réformes (des retraites, de l’assurance-chômage, des mesures d’austérité, un « coût du travail » compétitif). La question fondamentale est celle de l’alignement d’une société sur ces impératifs financiers : jusqu’à quand ? Et dans quelles conditions ? Le « récit civique » de la dette – que le gouvernement cherche à réinstaurer aujourd’hui est un outil de contrôle de l’opinion et de la société.

Vous proposez de ne plus financer la dette publique sur les marchés financiers, en recréant un « circuit national du trésor ». De quoi s’agit-il ?

Je ne suis pas un lobbyiste ou un conseiller du prince qui vend des solutions. L’histoire sert à évaluer les possibles et les limites d’un certain état des institutions politiques et financières. La période à laquelle vous faîtes référence mettait en place un mode de financement de l’État via des canaux et des procédures contrôlées publiquement et administrativement. Ce circuit, très technocratique, mettait en place un État banquier, centre de collecte des liquidités et de l’épargne, qui  finançait ses déficits essentiellement par la monnaie. Un exemple, les PTT étaient dans l’obligation de déposer chaque jour au Trésor un montant équivalent aux recettes des timbres vendus pendant la journée. Mais cet État était aussi un centre d’injection financière directe, capable de flécher les investissements, pesant sur la destination finale de cet argent mis en circulation via la dépense publique. La sécurité du financement de l’État est prioritaire, à la suite des traumas des crises de trésoreries de l’entre-deux-guerres. On considère qu’on ne peut plus faire dépendre la reconstruction du pays de l’opinion du rentier. Des mécanismes d’alimentation de la trésorerie de l’État, pour combler les déficits à court termes, sont quasi-automatiques et administrés. Le recours à des séances de marché pour emprunter auprès des banques ne ré-intervient qu’à la fin des années 1960. Surtout on finançait les déficits publics par la monnaie, qui s’acheminait jusqu’au Trésor, et non par la dette ! L’appel à l’épargne du public, par l’emprunt, était conçu comme un outil supplémentaire mais mineur. Pour schématiser, il faut imaginer entre la Banque centrale, le Trésor, les banques, le système financier, un tout politique et institutionnel articulé et coordonné. L’opposé du modèle contemporain du tout séparé : on a désormais des banques centrales indépendantes, agissant au nom de la technique et à l’abri du souverain. Surtout, à partir des années 1970, les rôles s’inversent. C’est la finance privée qui est banquière exclusive et investisseuse. L’État devient une « entité investie », en concurrence, dans un contexte de finance globale, avec d’autres États qui peuvent être plus « attractifs ».  

Quelle différence cela fait-il avec le système actuel ?

C’est un esprit et un rapport de force social et politique qui ont disparu. Ce système subordonnait la finance. Les banques étaient soit nationalisées, soit vassalisées ou satellisés dans le système-circuit à la tête duquel on trouvait le ministère des Finances, ou étroitement contrôlées. Surtout la distribution du crédit était segmentée: certains établissements bénéficiaient de privilèges (fiscalité avantageuse, bonification des prêts, emprunts garantis par l’État) quand d’autres subissent des entraves réglementaires. On pouvait favoriser un secteur de l’économie réelle, en surchauffe, sur un autre qu’on estimait essentiel à développer. On faisait varier les enveloppes d’aides et on hiérarchisait les investissements en donnant des impulsions « sélectives » sur ces ressources. Aujourd’hui, on a une quasi-exclusivité de la finance et de la banque privée. Au nom de la concurrence, l’État se retrouve interdit dans son rôle de banquier et d’investisseur direct. Tout passe par la médiation des banques commerciales et de la finance privée, y compris le financement des déficits. C’est en ce sens qu’il faut plaider pour réinjecter de la pluralité, et du public, dans les modes de financement de l’État comme de l’économie. Aujourd’hui les rachats de titres souverains par la banque centrale européenne sur le marché secondaire assurent une sécurité non négligeable aux États et des taux faibles. Mais le financement de l’État est réduit au statut d’émission d’actifs sans risques qui servent de collatéral à des opérations financières quotidiennes et plus juteuses. L’ensemble reste à la discrétion d’une institution monétaire, la Banque centrale Européenne (BCE) vis-à-vis de laquelle le politique et la société n’ont plus directement prise. Nous ne sommes pas à l’abri d’un retournement de cette technocratie face à un gouvernement qui lui déplairait et irait contre les financiers privés – le scenario de la Grèce.

Politiquement, cette proposition est-elle de nature à faire consensus ?

Gouverner la finance, l’orienter, la canaliser et la contrôle, plutôt qu’être gouverné par elle, me paraît pouvoir convaincre largement. D’autant que la haute finance représente une fraction restreinte de la population. La note de François Bayrou évoque « une dette de guerre », il faut poursuivre l’analogie guerrière (contre la pandémie, pour répondre à l’urgence climatique) jusqu’au bout. Lorsque les dirigeants mondiaux ont abouti, en 1944, au consensus de Bretton Woods, il n’était pas concevable que les États soient entièrement dépendants du système financier privé et dérégulé pour conduire les investissements dont ils avaient besoin au sortir de la Seconde Guerre mondiale. Surtout, le rapport de force politique, le poids du parti communiste, la disqualification du patronat dans la collaboration, l’ampleur des besoins de reconstructions…tout cela justifiait la reprise en main du système financier. Aujourd’hui, de nombreuses conditions objectives (chômage, pauvreté, précarité, dérèglement climatique) sont réunies.

Faut-il annuler la dette Covid détenue par la BCE, comme le préconisent 150 économistes réunis notamment autour de Thomas Piketty ?

Le pari de l’annulation repose sur l’idée qu’il faut tuer dans l’œuf la possibilité d’une instrumentalisation austéritaire du volume de la dette (et de son ratio rapporté au PIB élevé) par la classe politique, et de lui couper l’herbe sous le pied en annulant la partie de la dette publique détenue (rachetée) par la BCE. Sans effet économique immédiat, l’intérêt de l’opération repose sur le second temps de l’opération : celui du ré-investissement écologique de la somme annulée. Seulement à cadre de financement inchangé, cela dépend de l’adhésion des marchés. Le rejet de la proposition par la BCE comme les réactions d’investisseurs, qui y voient une intrusion du politique dans le monétaire et qui ouvre la voie à « l’aléa moral » sur leurs propres créances, montrent les difficultés. Mais l’enjeu d’investissement écologique et de fléchage des crédits, posé par cette proposition, est éminent. Il faut agir sur les modes de financement des États comme sur le cadre institutionnel qui assure sa sécurisation.

Pourtant, annuler la dette détenue par la BCE ne couterait pour ainsi dire rien ?

À nouveau, le coût potentiel dépend de paramètres institutionnels et politiques. La BCE considère que cela perturbe son agenda technocratique, dont il faut reconnaître qu’il mute discrètement. Les estimations du coût comptable varieraient selon l’interprétation des institutions européennes. Au-delà de la question des dividendes qui ne seraient plus, en raison des pertes assumées par la BCE, versées par les Banques Centrales Nationales aux États, il pourrait être décidé d’exiger une recapitalisation ultérieure par les pays membres, ce qui diminuerait à terme le bénéfice budgétaire de l’opération. On pourrait aussi imaginer que la proposition d’annulation soit arrachée aux instances européennes, mais au vu des rapports de forces intra-européen, que ce réinvestissement écologique soit conditionné à des réformes structurelles (sur le marché du travail, la sécurité sociale) qui ne vont pas dans le sens souhaité.

La BCE devrait-elle être réformée ? 

La question de la subordination de la BCE au politique est essentielle. L’un des intérêts de la période du circuit du Trésor était de subordonner la politique monétaire à des objectifs de politique budgétaire et économique. Il faudrait inscrire dans les textes le rôle de prêteuse en dernier ressort de la BCE aux États afin de sortir d’un régime discrétionnaire qui laisse place à l’incertitude : tous les acteurs sont suspendus à ses décisions (par exemple sur la remontée des taux). Il faut des instances démocratiques pour suppléer politiquement à ses décisions, en assumant des orientations sociales et écologiques dans ses relations au système financier. Pendant les trente glorieuses, le Conseil National du Crédit réunissait des agents des Finances, de la Banque de France, mais aussi des syndicalistes et patrons et aidait à planifier l’allocation du crédit à l’économie. Si des changements se font doucement sentir, l’action de la BCE reste centrée sur le marché « secondaire » et, dans la lignée du principe de neutralité de marché, laisse encore le système financier dans la position de celui qui évalue « en première instance » la qualité des entités, privées comme publiques.

Faut-il selon vous renforcer le plan de relance ? 

Bien sûr. De nombreux économistes montrent qu’à outils constants, en assumant d’autres choix sur la façon de dépenser l’argent public (moins de dépenses fiscales et de crédits en faveur des entreprises, plus de commandes publiques et d’injections de pouvoir d’achat), de nombreuses avancées économiques, sociales et écologiques seraient d’ores et déjà possibles. Surtout, il faut remettre en place les outils d’un État investisseur. Jusqu’à présent, et pendant la pandémie, l’État a assuré le rôle d’assureur de l’économie privé.

Que répondez-vous à ceux qui pourraient accuser de vouloir distribuer de « l’argent magique » ?

C’est une critique déjà ancienne. Keynes était qualifié de « Magicien de Cambridge » par certains détracteurs. Le keynésianisme, les politiques budgétaires actives s’appuyant sur des outils de trésorerie publique, un État banquier, créent un cercle vertueux presque auto-alimenté. La difficulté supplémentaire de la situation écologique actuelle est qu’on ne peut faire reposer tout sur la croissance économique sans limite. D’où l’importance de reprendre la main sur les moyens de financement et les choix de leur allocation. Ceux qui accusent l’argent magique, postulent fla rationalité du marché face à l’irrationalité de la politique et cherchent à poser des verrous sur la démocratie. Cet ordonnancement du monde n’est aujourd’hui plus tenable.

Entretien initialement paru dans Politis

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[1] https://www.gouvernement.fr/face-a-la-dette-covid-une-strategie-de-reconquete

[2] https://www.alternatives-economiques.fr/anthony-requin-debat-lannulation-de-dette-detenue-bc/00095510

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