par Benjamin Lemoine

L’État est-il capturé par la finance ? Formulée en ces termes, la question du pouvoir de l’industrie financière sur l’État se réduit à une approche substantiviste, appréhendée comme une chose qu’il serait possible de capter et d’observer (Woll, 2014). Saisir la puissance financière à l’aune d’une perspective relationnelle (et non strictement interactionniste) implique de décrire comment le développement des marchés de capitaux s’est transformé en « nécessité » technique pour le financement de l’économie, de l’État et de la société. Prenant acte du fait que la financiarisation est devenue, au terme d’un processus historique et réversible, une politique publique en soi, la sociologie politique de l’économie – dans le prolongement de la théorie de la régulation – enquête sur les luttes de palais traversant les institutions en charge de la réglementation de la finance, de la gestion de la monnaie, de la dette et du budget. Ce chapitre se donne pour énigme la façon dont le lieu d’énonciation de l’intérêt général s’est déplacé à la jonction des divisions d’État, habilitées à dire et faire l’universel, et des segments (politiquement dominants) de l’industrie financière.

Les affaires publiques de la finance privée

Le terme de capture appliqué à la régulation financière confond description empirique et prescription normative (Benquet et al., 2020). Dans le champ de la finance, le vocable de capture porte le fer d’une critique morale traduisant le sentiment d’une expropriation illégitime de l’intérêt public, effectuée par un groupement d’intérêts privés puissants.

Les ressources organisationnelles et politiques de l’industrie financière

Des études montrent comment la corrosion de la régulation, par des mécanismes de capture, a permis aux banques de s’engager dans des innovations risquées qui ont causé la crise financière de 2008 (Kwak, 2014). Les indices d’influence excessive du secteur financier sont nombreux : succès des campagnes de lobbying organisées par des groupes d’intérêt (empêchement de régulations trop contraignantes), banalisation du pantouflage et des allers et retours entre grands établissements bancaires et instances de régulation (revolving doors) – tous les anciens présidents de la Réserve fédérale de New York, à l’exception du premier président (Benjamin Strong, mort en fonction), ont travaillé dans une institution financière par la suite – ou encore la colonisation des bureaucraties publiques par des savoirs et curricula financiarisés.

L’industrie financière est le secteur qui, aux États-Unis, engage le plus de dépenses dans des activités politiques (financement électoral, pression sur le Congrès), devant la santé (Pagliari, 2012). Aux ressources disproportionnées de l’industrie financière s’ajoutent des asymétries d’expertise : la technicité du domaine, à défaut d’investissement public pour symétriser les ressources d’expertise, oblige les régulateurs à s’en remettre au jugement des banquiers. De même, le format organisationnel des agences de régulation semi-indépendantes – leur mandat, mode de gouvernance interne [1], comme l’opacité et le pouvoir discrétionnaire qui y règnerait (de nombreuses discussions ayant lieu à huis clos) – masquerait l’accès privilégié aux régulateurs dont jouit l’industrie financière, offrant un canal politique discret et fonctionnant comme un obstacle à la mobilisation d’autres groupes.

Les structures sociales de la culture financière partagée

Plus proche d’une perspective relationnelle sur les liens entre finance, État, économie et société, Cohn (2019) décrit une capture opérant à trois niveaux : individuel (incarné par des grands serviteurs d’État), national (la réglementation en un pays) et global (à travers les accords de Bâle). Pour analyser l’occupation des postes-clés de la régulation, l’auteur prend l’exemple d’Alan Greenspan, président du conseil des gouverneurs de la Federal reserve – le principal régulateur financier aux USA – pendant cinq mandats (de 1987 à 2006) et sous quatre présidents (Ronald Reagan, George H.W. Bush, Bill Clinton et George W. Bush). Sa nomination, symptomatique intervient au terme d’une campagne de lobbying en sa faveur menée par la banque JP Morgan. La banque plaidait pour l’abrogation du Glass-Steagall Act, un texte de 1933 emblématique de la législation du New Deal qui interdisait au secteur bancaire d’entreprendre à la fois des activités de banque commerciale (auprès des particuliers) et de banque d’investissement. À travers une trajectoire biographique, qui se déploie simultanément au niveau national et global, c’est l’état d’une structure sociale et institutionnelle qui est actualisé. La « capture culturelle », intellectuelle et cognitive, s’articule à des intérêts matériels au sens strict (perspective de rémunération plus attractive) (Engstrom, 2013) : la circulation sociale des technocrates, entre service public et industrie financière, garantit que régulateurs et régulés socialisent, partagent une expérience du secteur financier et une vision du monde social, politique et économique légitime, alignant leurs intérêts respectifs (Kwak, 2014). Le président de la Financial Services Authority (FSA) au Royaume-Uni, Sir Howard Davies, a expliqué comment, dans les années précédant la crise de 2008, « les banques n’ont pas eu à faire pression sur les décideurs politiques, tout simplement parce que ces derniers ont naturellement défendu leur cause » (Davies, 2010). Le maintien de la compétitivité du secteur financier national est inscrit dans le mandat de la FSA, subordonnant les autres obligations statutaires et faisant de la défense de La City, à Londres, une matrice d’action publique.

L’État n’est pas un appareil qu’on capte : faux dualismes État-Marché, codépendance et asymétries

Le recours à l’endettement sur les marchés financiers a permis aux États de se financer de façon non-administrée et non-monétaire (Lemoine, 2016 ; Monnet, 2018). La financiarisation, poussée par les pouvoirs publics, répondait à des contraintes politiques et institutionnelles spécifiques de la fin des années 1970 – besoins de financement sous contrainte inflationniste, abandon des solutions administrées – permettant « d’acheter du temps », en repoussant à plus tard les arbitrages distributionnels majeurs entre groupes sociaux liés à la stagnation économique (Streeck, 2014).

La financiarisation comme politique publique

L’approfondissement et l’unification des marchés de capitaux des années 1980 ont établi la dépendance organique de l’État à l’égard de l’industrie financière pour le contrôle de l’accès au crédit ainsi que l’achat de la dette publique. Cette mécanique permet aux organisations financières d’être prises en compte par les décideurs politiques, à travers un jeu d’anticipations croisées des préoccupations, y compris en l’absence de lobbying actif.

Cette interdépendance entre industrie financière privée et État s’est muée en un indépassable attachement, épuisant l’horizon des possibles. Ces liens évacuent l’option d’un contrôle strict de la finance et forcent les pouvoirs publics à la prudence en matière réglementaire. Le politique n’ose pas s’en prendre « à la poule aux œufs d’or » du financement de l’économie réelle. L’administration publique a fini par considérer, au terme d’un processus historique, disputé et réversible, que léser la finance c’est aussi léser l’économie et l’État lui-même. Trop réglementées, les banques ne pourraient plus assurer leur précieux travail de tenue de marché (market making) dans le commerce de la dette souveraine, ce qui enrayerait la liquidité des dettes souveraines et nuirait à leur attractivité. L’appétit des structures publiques, locales, régionales, fédérales ou nationales, pour les instruments financiers répond ainsi, à configuration structurale inchangée, à un ensemble de contraintes spécifiques, budgétaires et comptables (Fastenrath et al., 2017) : le recours aux produits dérivés, options et swaps de taux d’intérêt, permet d’optimiser la gestion des trésoreries publiques ainsi que la présentation des bilans comptables et des niveaux de dette officiels.

Domination financière et reconfiguration de l’État

Dès lors, l’État ne saurait être réduit à un appareil de pouvoir qui pourrait être capturé de l’extérieur, ou « un robot (objet-sujet) du capital » comme dans la vulgate marxiste et la « conception directement instrumentaliste de l’État propre à la régulation monopoliste » (Théret, 1988). L’État ne saurait non plus être assimilé à un « arbitre », une entité rationnelle supérieure, un « ingénieur-système » (Boyer, 1986) qui compterait les points entre groupes sociaux. Il ne correspond pas non plus, comme dans la « perspective régulationniste parisienne » (Théret, 1988), à l’expression de la canalisation des conflits et à une « récapitulation » (Aglietta, 1982) ou totalisation des « compromis institutionnalisés » (André & Delorme, 1991) entre les divers groupes sociaux. Loin d’être « garante de la cohésion sociale », l’administration publique est un champ de batailles entre fractions bureaucratiques au sein duquel la financiarisatrion est mise à l’épreuve, renforcée ou affaiblie en tant que nécessité et où se jouent des antagonismes et déséquilibres entre fractions du social.

De même, la « confiance » dans la monnaie et la dette souveraine ne saurait être exclusivement appréhendée empiriquement comme le résultat d’une adhésion collective à un signe, un soutien vertical (et diffus) des gouvernés aux gouvernants (la ratification sociale large d’une institution-monnaie « élue ») (Lordon & Orléan, 2008). La fabrique de cette « confiance » se décrit plutôt en documentant les batailles horizontales et « transactions collusives » entre secteurs stratégiques (Dobry, 2003) de la monnaie (Trésors et banques centrales), de la dette et de la finance privée pour la représentation légitime du corps social dans son ensemble (Duchaussoy, 2011), c’est-à-dire la définition des publics sociaux (les investisseurs financiers) vis-à-vis desquels il faudrait instaurer, en priorité, une forme de confiance et la défendre.

Les politiques de la liquidité : l’intérêt public enfermé dans le « there is no alternative » de la financiarisation

L’administration publique a optimisé ses capacités d’actions au sein d’une configuration prise pour évidente et, en retour, ce processus l’a transformé : sa conception de l’intérêt général a été reformulée. Plus insidieux, les administrations publiques ont internalisé les intérêts du secteur financier, non pas en vertu d’une soumission délibérée à la capture, mais parce que ses membres identifient l’intérêt public aux intérêts pour la liquidité et la compétitivité du crédit. Si capture il y a, elle correspond à une intériorisation profonde du langage financier, de ses codes et modes d’appréhension de la réalité par la haute fonction publique : ce qui est compatible avec la conviction sincère, pour les dirigeants, de défendre l’intérêt général au mieux des possibles d’une configuration historique donnée.

Interdépendance publique-privée et « pseudo-équilibre »

Dès la fin du xix^e siècle, le bilan des banques centrales était mis au service du sauvetage des banques et de la promotion de groupes financiers internationaux dans le cadre d’un impérialisme de marché (Monnet et al., 2019). À l’époque dominées par des actionnaires privés, les banques centrales étaient le « symbole des liens entre la scène étatique et le capitalisme financier » et incarnaient déjà la « proximité culturelle et sociale entre les gouvernements et les banquiers » (Idem). La « porosité » et l’intrication entre pouvoirs publics et finance privée ne sont signifiantes que rapportées à l’architecture macro-financière dans laquelle ces affects, publics et privés, sont pris. Ainsi, les pantouflages de la direction du Trésor vers les banques commerciales des années d’économie administrée de l’après-guerre, ou des nationalisations, prolongent la puissance du public sur de nouveaux terrains, quand les circulations de hauts fonctionnaires à l’œuvre lors des vagues de privatisation du milieu des années 1980 brouillent la différenciation public-privé (Rouban, 2010) et érodent l’idiosyncrasie du souverain.

Les institutions publiques (Trésors et Banques centrales) officient aujourd’hui comme un gigantesque filet de sécurité des transactions de la finance de marché. De cet entremêlement, on pourrait déduire un équilibre satisfaisant pour les parties à la relation : la finance a besoin de ces titres d’emprunt souverains en tant que collatéral (actifs sans risques) pour des opérations plus juteuses et le Trésor, n’ayant d’autre possibilité qu’en émettre pour financer les déficits publics, a tout intérêt à ce que la finance maintienne son appétit pour ceux-ci. Pendant la pandémie du Covid-19, la Banque Centrale Européenne, par ses politiques de rachat d’actifs sur les marchés secondaires, a garanti que les taux souverains soient contenus à un niveau raisonnable. Certains y lisent une « garantie » pour le financement de la dépense publique et de l’État providence. Mais c’est oublier ce qu’implique socialement et politiquement cet engagement de plain-pied des pouvoirs publics dans la financiarisation, où « l’intérêt commun des institutions financières privées, de l’État et des banques centrales est de maintenir des marchés liquides pour les actifs privés et publics » (Monnet et al., 2019).

Jeu de donnant-donnant entre finance privée et finance publique, cet édifice est fragile et limite les capacités d’action du souverain en enrôlant celui-ci dans un script circonscrit de « dérisquage » (Gabor, 2021) : c’est la puissance publique et le contribuable qui assument le fardeau du risque au service des profits financiers privés. « Rouler » la dette, se refinancer à échéances régulières pour l’État, se fait au prix d’un soutien indéfini, et inconditionnel, à la machinerie financière privée. Braun (2020) a montré comment le « pouvoir infrastructurel » de la finance empêche les acteurs publics, dont la Banque Centrale Européenne (BCE) au premier chef, de concevoir l’efficacité de leur propre action (les mécanismes de transmission de la politique monétaire) en dehors des dispositifs des marchés de capitaux. Lorsqu’un projet de taxe sur les transactions financières a été avancé par la Commission européenne, la BCE a œuvré à l’édulcorer sans qu’aucun lobbying du secteur financier ne soit nécessaire. L’institution monétaire européenne considérait qu’alourdir d’une taxe le secteur financier revenait à amoindrir sa propre agence, ses raisons et capacités d’agir. La BCE fut soutenue dans ce combat par les ministères des Finances et Trésors émetteurs de dettes, qui se sont inquiétés de l’impact d’une mesure fiscale contraignante sur la liquidité (et donc la valeur) des obligations d’État et, in fine, sur le coût de l’emprunt public.

Cette « plomberie » macrofinancière publique-privée recoupe de profondes asymétries et est indissociable d’un champ des possibles politiques déterminé. Autour du crédit de l’État, une discipline bureaucratique, sociale et politique s’organise : elle passe par une police des récits mise à disposition de l’opinion publique (Delatte & Lemoine, 2022), un contrôle nécessaire à la construction des emprunts publics en tant qu’« habitats préférés des investisseurs » (Agence France Trésor, 2022). Si des volumes de dépense publique sont maintenus, le rapport qualitatif des hauts fonctionnaires à l’investissement, l’économie, l’industrie et l’innovation comme à la monnaie est profondément modifié : moins autoritaire, conforme à un gouvernement « à distance » et par l’intermédiaire obligé des organisations financières, devenues des « partenaires » plutôt que des « subordonnées ». Les luttes de division administratives reproduisent l’ascendant des segments financiers de l’État (les « mains droites » que sont les banques centrales, le Trésor et le Budget) sur le reste de l’appareil dédié au social (les « mains gauches »), tant à l’échelle nationale qu’intergouvernementale. La contrainte budgétaire ne se déduit pas uniquement de règles européennes ou de standards internationaux qui seraient « exogènes », mais se décline de l’injonction à la compétitivité (monétaire et financière) et au respect des « fondamentaux de marché » ; autant de dogmes défendus par des technocrates aux sommets de l’État, et maintenus de façon endogène dans les dynamiques sociales et organisationnelles perpétuant les asymétries entre services économiques et sociaux (Gayon, 2022). Dans ce cadre corseté, parce que non questionné, l’ensemble de la structure est engagé dans une compétition pour la survie en tant qu’unité stratégique, où chaque sous-division intériorise le besoin de « s’adapter », d’anticiper le comportement budgétaire « légitime », et est dominée par un « petit Bercy » de l’intérieur.

La dénonciation de la capture comme « demi-habile »

La capacité à « déniaiser » (Baxter, 2011) du concept de capture s’accompagne dans le même temps d’une destruction de la prétention à l’universel du champ de l’administration publique. Un tel régime analytique n’échappe pas à la posture « demi-habile » en ignorant ce qu’implique l’existence d’un espace dédié au désintéressement (Bourdieu, 2022) – y compris s’il est le lieu d’une incrustation complète de la culture financière (Chiapello, 2017). Si les lobbies de l’industrie financière et juridique enrôlent les représentants politiques afin de stabiliser un cadre réglementaire favorable à leurs intérêts privés, ils sont néanmoins enjoints à le retraduire dans les termes de l’intérêt général. L’industrie financière, comme les bureaucraties qui relaient sa voix et ses intérêts, doivent justifier leurs actions dans les termes de l’universel : c’est ainsi que l’élite de Washington estimait sincèrement à la fin des années 1990 que « ce qui était bon pour Wall Street était bon pour l’Amérique ». La spécificité du travail politique de la finance réside dans sa capacité d’enrôlement de la société au sens large : conformément à l’hypothèse « d’unité du capital financier » (défini au sens lâche), « lorsque le secteur financier est confronté à de nouvelles réglementations, les groupes d’entreprises d’autres secteurs » – industries, assurances, petits investisseurs, utilisateurs de produits financiers qui arriment leur activité à ces modes d’accumulation potentiels – « lui viennent fréquemment en aide » et travaillent « en tandem » pour les contester (Pagliari & Young, 2020). Là réside la capacité de la finance à « se reproduire politiquement » : en élargissant sa clientèle, dans des secteurs clés de l’économie, parmi les hauts fonctionnaires, le reste du monde des affaires puis, progressivement, à la société acculturée à l’endettement, au placement et à la gestion de « petit investisseur ». Cette financiarisation de la vie quotidienne tend à remodeler les « consciences », subjectivités et préférences politiques des classes moyennes (Fligstein & Goldstein, 2015). La privatisation des régimes de retraites, la transformation des dizaines de millions d’épargnants passifs en investisseurs « actifs », dont la richesse personnelle est indexée aux marchés financiers, élargit la base électorale disposée à soutenir les politiques de la financiarisation – mobilité du capital, stabilité des prix, faible imposition du capital, valeur actionnariale.

Conclusion

L’enchevêtrement avancé des pouvoirs et intérêts entre la sphère privée et la sphère publique ne saurait être assimilé à une corruption, une déviation ou un détournement de l’État. Il s’agit d’une forme singulière de co-construction de l’intérêt général où s’entremêlent – en ménageant des interstices de différenciation – les passions, affects et moyens de réalisations de soi spécifiques aux technocraties publiques et à l’industrie financière. La cause de la finance privée, devenue script d’action politique, se mue en intérêt général. Cette financiarisation de l’espace social a affaibli les conditions d’épanouissement de la libido publicis (Vauchez, 2022), c’est-à-dire la possibilité de profits symboliques « intéressés au désintéressement » et d’une administration publique en tant que « monde économique renversé » dont la fondation repose « sur une exception aux lois générales de l’économie » (Bourdieu, 2022).

Notes

• [1] Certaines agences sont principalement financées par des prélèvements appliqués au secteur financier.

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