par Constantin BRISSAUD

Lecture croisée parue initialement dans Gouvernement et action publique 13 (2), 2024, p. 149-158. DOI : 10.3917/gap.242.0149.:

Vincent Gayon (2022) Épistémocratie. Enquête sur le gouvernement international du capitalisme, Paris, Raisons d’agir

Kim Moloney (2022) Who Matters at the World Bank? Bureaucrats, Policy change, and Public Sector Governance, Oxford, Oxford University Press

Comment sont produites les politiques publiques internationales ? Deux livres récents proposent à cette question une réponse originale, en ce qu’elle prend au sérieux le travail « au concret » des bureaucraties internationales. Ils portent sur des politiques publiques et des organisations internationales (OI) différentes : la « gestion du secteur public [1] » à la Banque mondiale pour l’un ; les politiques de l’emploi à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour l’autre. Ils complètent ainsi l’analyse des OI centrée sur leur influence [2] ou leur rôle de coordination [3], en focalisant résolument la recherche sur leurs bureaucraties : la constellation de services qui les constituent, les agents qui y importent, les relations que ces agents et services entretiennent avec d’autres secteurs à l’intérieur ou dans d’autres OI. Ils apportent ainsi une perspective sociologique sur cet objet canonique des relations internationales (RI).

Tous deux issus d’une thèse, ces ouvrages partent du constat selon lequel les RI tendent à réifier les OI [4], et s’empêchent donc de saisir la contribution des jeux bureaucratiques internes à l’évolution de leurs doctrines. Ils adoptent donc une approche « sociologique », dans la mesure où les agents des bureaucraties internationales sont présumés déterminants pour les évolutions doctrinales des OI. Kim Moloney combine ainsi les RI avec la public administration [5], tandis que Vincent Gayon les soumet à une analyse plus générale de sciences sociales combinant analyse d’archives et entretiens [6]. Si les concepts et les méthodes utilisés, le mode d’exposition des arguments ou l’inscription dans la littérature diffèrent d’un ouvrage à l’autre, leurs conclusions se rejoignent pour renouveler l’analyse des bureaucraties internationales étudiées sur une même période, du milieu des années 1970 aux années 2010.

Après un résumé des arguments respectifs des ouvrages, cette lecture croisée restituera leurs contributions à une analyse généraliste de l’action publique sur deux plans : la question de l’influence – des OI sur leurs États membres, et de ces derniers sur les OI ; celle du pouvoir des économistes et des idées économiques dans les OI. Ce faisant, elle veut souligner leurs contributions à une sociologie politique « déflationniste » de l’international, c’est-à-dire à un courant de recherche qui analyse les politiques publiques internationales et nationales en utilisant les mêmes outils conceptuels.

L’ouvrage de Kim Moloney cherche à saisir l’essor de la « gestion du secteur public » (public sector management) et de sa « gouvernance » (public sector governance) parmi les priorités de la Banque mondiale [7]. Il s’agit donc de comprendre comment une organisation internationale dont les statuts mentionnent explicitement l’interdiction d’intervenir dans les systèmes politiques de ses États membres en est venue à défendre des réformes de leurs administrations nationales. Tout comme Vincent Gayon, l’autrice adopte une approche de bureaucratic politics [8] pour saisir l’influence des différents types d’acteurs qu’elle identifie sur la détermination de la doctrine de la Banque mondiale. Elle focalise son analyse sur les luttes entre acteurs internes (certains agents de la Banque mondiale), acteurs frontières (par exemple le président de la Banque mondiale) et acteurs externes (États-Unis, G7, Fonds monétaire international [FMI], organisations non gouvernementales [ONG]) pour définir les priorités de la Banque mondiale. De même, Vincent Gayon analyse, au niveau des acteurs, les luttes à l’intérieur de l’OCDE pour définir le contenu de rapports publiés par l’Organisation sur les réformes de l’emploi et la rémunération du chômage.

Les deux ouvrages proposent donc d’appréhender les OI comme des organisations, c’est-à-dire des ensembles structurés et hiérarchisés d’agents n’ayant pas nécessairement les mêmes objectifs. Cette perspective, en dépit de la quantité d’articles se donnant pour projet d’« ouvrir la boîte noire des organisations internationales », demeure, aujourd’hui encore, iconoclaste en RI.

Kim Moloney évalue l’influence des différents groupes d’acteurs sur les doctrines de gestion du secteur public de la Banque mondiale à l’aide d’un research design particulièrement fouillé, détaillé [9] dans les riches annexes de l’ouvrage. Pour chaque période dégagée, l’autrice distingue les acteurs externes, frontières, et internes, les plus influents dans l’évolution de la gestion du secteur public à la Banque mondiale. Elle s’appuie pour ce faire sur la base de données des projets menés par la Banque mondiale et sur 57 entretiens anonymisés, avec des agents de la Banque mondiale (43), d’organisations non gouvernementales (8), de think tanks (3), du FMI (2) et d’une banque commerciale (1), sur la transcription d’entretiens constitués dans le cadre du projet d’histoire orale de la Banque mondiale, ainsi que sur des documents publics de la Banque mondiale, du G7, du FMI et d’ONG.

Sur le plan méthodologique, l’innovation principale de Vincent Gayon réside dans le statut donné aux rapports publiés par les organisations internationales. Au lieu, comme souvent, de se limiter à leur contenu, la perspective qu’il propose cherche au contraire à saisir leurs processus de rédaction, le considérant comme un observatoire des rapports de force entre les différents rédacteurs – universitaires, experts, représentants des organisations internationales, des États, des entreprises privées ou encore des syndicats. Menée principalement sur archives, et à l’aide de quelques entretiens, la perspective analytique dessinée s’inspire du travail de Michel Dobry pour construire une approche « déflationniste » de l’international, l’étudiant à l’aide des concepts standards des sciences sociales. Elle fournit également, comme on va le voir, une réponse innovante à la question (who matters ?) posée par Moloney.

Les deux ouvrages portent sur la même période, et comportent un post-scriptum relatif à la décennie 2020. Le travail de périodisation mené par Gayon est moins poussé que chez Moloney puisque l’ouvrage se limite en fait à deux parties chronologiques qui analysent chacune les processus de rédaction de deux rapports : le « rapport McCracken » (1977) et L’État protecteur en crise (1981) dans la première, la Jobs Study (1994) et la Jobs Strategy (1998) pour la seconde. Alors que le travail de Moloney s’appuie sur des entretiens et l’analyse quantitative de la base de données des projets menés par la Banque mondiale (fournie par la Banque mondiale elle-même) pour discerner les inflexions dans la doctrine de la Banque mondiale sur la gestion du secteur public, le travail de Gayon innove en se centrant sur l’analyse des brouillons de rapports et des trajectoires des agents impliqués dans le processus de rédaction.

Kim Moloney distingue quatre périodes d’inflexion de la doctrine de la Banque mondiale sur la gestion du secteur public. La première est inscrite dans le contexte de guerre froide et court jusqu’aux années 1980 : les États-Unis, et plus largement les pays du G7 – qui détiennent une part importante des voix dans les organes directeurs de la Banque mondiale – incitent l’organisation à octroyer des prêts pour le développement de pays susceptibles de tomber dans l’escarcelle soviétique. Dans ce cadre, un rapport de la Banque mondiale de 1985 sur l’Indonésie est le premier à mentionner l’objectif de « développement institutionnel » et à associer les prêts octroyés à des conditions politiques de libéralisation des marchés et des prix. Chez Vincent Gayon au contraire, la guerre froide ne se voit pas dotée de statut explicatif et tout se passe comme si la stratégie étasunienne à l’OCDE était avant tout liée aux inflexions de sa situation économique intérieure. Moloney souligne que, dans la période suivante, de 1989 à 1996, le basculement des anciennes républiques socialistes dans le capitalisme accélère plus qu’il n’impulse l’essor de la gestion du secteur public dans l’agenda de la Banque mondiale. Contrairement à ce qu’avançait la littérature sur la Banque mondiale [10], c’est en fait la réorganisation interne liée au refus de plusieurs pays membres importants de voter le budget qui, en 1987, conduit à intégrer plus systématiquement les équipes chargées des réformes institutionnelles dans les projets mis en œuvre par la Banque mondiale ; leur rôle est seulement renforcé à la fin de la guerre froide.

Troisième période, le concept de « gouvernance » apparaît en 1989, initialement pour analyser le continent africain [11], en désignant la réforme du service public, la responsabilité vis-à-vis des fonds publics et la discipline budgétaire comme des conditions des prêts consentis par la Banque mondiale. Cet intérêt renouvelé pour les institutions politiques s’accorde en outre avec la Nouvelle Économie Institutionnaliste promue par Douglass North ou Oliver Williamson – qui vient parler à la conférence annuelle de la Banque mondiale en 1994 –, et remplace l’économie néo-classique comme paradigme dominant, ce que Vincent Gayon note également à l’OCDE. De surcroît, la découverte que « les institutions comptent » contribue à lever le tabou de la lutte contre la corruption durant cette période, d’octobre 1996 à décembre 1999, et à renouveler l’intérêt de la Banque mondiale pour les structures de l’État, intérêt qu’elle partage avec l’OCDE, dont la division PUMA (sur la réforme du secteur public) recommande, au même moment, des réformes administratives également inspirées du New Public Management [12]. Une stratégie pour le secteur public est ainsi développée à la Banque mondiale à partir de 2000 afin, dans les termes de Paul Wolfowitz, président de la Banque mondiale de 1995 à 2005, de « dépasser le consensus de Washington [13] ». Selon des rythmes heurtés, et poussée par des acteurs changeants, la gestion du secteur public devient ainsi, du début des années 1980 à 2012, « l’ADN de la Banque [mondiale] [14] ».

Sur le plan théorique, la perspective proposée par Vincent Gayon contribue à une sociologie historique des processus de désencastrement néo-libéral focalisée sur deux périodes : de 1961 à 1984 pour la première partie de l’ouvrage ; de 1992 à 2006 pour la seconde. L’évolution de la doctrine océdéenne sur le chômage et l’emploi est analysée comme le produit d’une structuration asymétrique de l’ordre international objectivée par l’étude des processus de rédaction des rapports.

Hypothèse stimulante entre toutes : les luttes mettent aux prises non des États – comme dans la théorie réaliste en RI –, mais des secteurs ; et tout particulièrement des secteurs « sociaux » (économistes « keynesiens », département des affaires sociales de l’OCDE, ministères « sociaux » comme les ministères du Travail, direction générale (DG) Emploi de la Commission européenne, etc.) contre des secteurs « économiques » (économistes « monétaristes », département des affaires économiques de l’OCDE, ministères des Finances nationaux, DG Affaires économiques, etc.). Karl Polanyi – qui voyait la source des « sociétés de marché » dans le désencastrement de l’économie par rapport aux relations sociales – est convoqué par Vincent Gayon pour expliquer des alliances parfois inattendues entre secteurs dans les OI durant des processus de négociations – par exemple sur la Jobs Strategy entre la DG Emploi de la Commission européenne et le département du Travail, de l’Emploi et des Affaires sociales (DELSA) de l’OCDE (p. 278-283).

Dans les deux ouvrages, les doctrines des organisations internationales sont appréhendées à partir d’une analyse des acteurs bureaucratiques également utile pour l’analyse des administrations nationales. Quoiqu’à partir de matériaux différents – principalement des entretiens pour Moloney, principalement des archives pour Gayon, ils abordent la question de l’influence, un problème classique des sciences sociales et particulièrement piégeux dans l’analyse des organisations internationales où nombre de travaux s’interrogent avant tout sur l’autonomie des OI par rapport à leurs États-membres, ou réciproquement sur l’influence des OI sur les politiques publiques de leurs États-membres sans parvenir à la conceptualiser rigoureusement [15].

L’influence réciproque des États-membres et des OI

Si rien n’est dit du mode de sélection des enquêté·e·s, le présupposé guidant la conduite de ces entretiens permet de mesurer l’ampleur du chemin à accomplir en RI : Kim Moloney veut contourner les écueils de la théorie du principal-agent – et en particulier son inaptitude à saisir les moments de bascule –, et de la théorie constructiviste, qualifiée d’« irréaliste » en ce qu’elle évalue les comportements des bureaucrates internationaux par rapport à une série de normes, ou à une « culture organisationnelle » selon laquelle les organisations internationales devraient être « neutres [16] ». « Non seulement la Banque est l’organisation internationale centrée sur le développement la plus importante, mais encore la Banque influence les acteurs non étatiques dans leur compréhension de ce qu’est ou n’est pas la gestion du secteur public », écrit par exemple Kim Moloney [17]. L’analyse des jeux bureaucratiques qu’elle revendique se démarque de cette perspective normative et doit donc être saluée puisqu’elle dépasse les approches fonctionnalistes ou normatives des OI si courantes en RI. Mais au-delà du programme de recherche, les problèmes de sources rendent sa réalisation difficile. Au contraire, les archives mobilisées par Vincent Gayon sont particulièrement riches. Si ses représentations des transactions intersectorielles sont suggestives, elles s’appuient toutefois moins sur l’analyse quantitative de données que sur des modèles théoriques. Outre leur lisibilité parfois malaisée, elles visent donc plus à stimuler l’appropriation du modèle théorique proposé qu’à administrer la preuve de sa justesse. Outre les sources archivistiques, d’autres méthodes, comme l’analyse quantitative du contenu des rapports, de leurs bibliographies, des propriétés sociales des rédacteurs·ices, ou encore des circulations des auteur·ices entre organisations nationales et internationales auraient ainsi pu renforcer l’adhésion à l’approche relationnelle développée par l’auteur.

Mais la rigueur méthodologique sur des données peu critiquées est-elle préférable ? Dans l’ouvrage de Moloney, le Rapport sur le développement dans le monde de 1983 et le rapport sur l’Indonésie de 1985 sont par exemple plusieurs fois mentionnés comme des points de bascule de l’évolution de la doctrine de la Banque mondiale sur la gestion du secteur public, mais au-delà d’extraits sélectionnés, leur processus de rédaction n’est pas exploré faute de sources, notamment archivistiques. De même, les entretiens sont très souvent pris à leur valeur faciale, et même anecdotique par exemple quand il s’agit de savoir qui « gérait » la Banque mondiale lorsque Lewis Preston, son Président, est atteint d’un cancer ou souffrait de dépression [18]. Plus fondamentalement, la limitation aux entretiens pour déterminer les acteurs les plus influents est difficilement justifiable tant apparaît profitable leur combinaison avec d’autres types de données : observation ou archives notamment.

Là où, pour évaluer l’influence – dont il faut saluer l’effort de définition [19] – Kim Moloney revendique le process-tracing mais s’intéresse surtout aux rapports pour leur contenu final, Vincent Gayon problématise au contraire le processus d’écriture des rapports comme un révélateur des rapports de force entre les groupes d’agents impliqués. On ne saurait trop souligner l’intérêt de cette approche. Dans une perspective weberienne, l’influence peut alors être comprise comme la capacité à faire triompher ses points de vue sur les rédacteurs à solliciter ou sur les formulations à employer dans les rapports – qui sont la principale production d’une organisation sans pouvoir coercitif sur ses États-membres comme l’OCDE. Dès lors, la force sociale – « l’influence » – d’un rapport naît de son processus d’écriture, chaque auteur donnant du crédit au rapport à mesure qu’il ou elle le reprend, et le renvoie pour relectures. Là où Moloney propose un research design presque trop formalisé – limité à une série de variables mais au fond peu réflexif – pour dépeindre avec nuance une question aussi complexe que celle de l’influence [20], Vincent Gayon suspend provisoirement la question de l’influence mais détaille, pour chaque rapport analysé, les ressources des acteurs et des groupes d’acteurs en présence, en partant des traces conservées de leurs actions. Au fond, il s’agit donc moins d’étudier l’influence de l’OCDE que les luttes déterminant la forme spécifique des rapports de l’Organisation. Le choix des rapports étudiés est ainsi déterminant : chacun des deux ensembles de rapports est pris comme représentatif d’une configuration spécifique des relations entre le social et l’économique – la première keynesienne, la seconde néo-libérale.

Dans les deux cas néanmoins, l’approche proposée s’appuie sur l’analyse des jeux d’acteurs au sein des bureaucraties et renvoie donc au courant des bureaucratic politics. Ces jeux d’acteurs s’avèrent en outre structurés et relativement autonomes – notamment des États-membres, ou des autres OI – de sorte que l’échelle des organisations apparaît pertinente pour expliquer les changements observés.

De la force sociale des idées économiques

La proposition méthodologique de Vincent Gayon est appliquée pour évaluer le pouvoir différencié des groupes d’acteur·ices s’opposant sur la doctrine de l’OCDE sur le travail et l’emploi. Partir des archives des rapports permet en effet d’identifier les forces en présence, et d’évaluer leur pouvoir respectif pour faire discuter et adopter telle ou telle ligne de problématisation. Le pouvoir parfois routinièrement conféré aux idées économiques s’en trouve interrogé sur des bases concrètes. Gayon comme Moloney se démarquent d’ailleurs d’un point de vue idéaliste, qui expliquerait l’évolution doctrinale à l’OCDE ou la Banque mondiale par les évolutions de la science économique. Dans les deux cas, les renouvellements de la théorie économique viennent davantage accréditer des options politiques existantes que renouveler par elles-mêmes les points de vue. « Les idées sont conçues comme émergeant spécifiquement d’acteurs qui peuvent avoir ou non le pouvoir de modifier les politiques publiques. Les idées reflètent les réarrangements structurels et politiques des personnes qui ont du pouvoir et là où leur influence est ou n’est pas sentie », écrit par exemple Kim Moloney [21]. De l’économie néo-classique à la nouvelle économie institutionnelle [22], puis à l’économie politique [23], les évolutions de la doctrine de la Banque mondiale sont rapportées aux évolutions internes – par exemple la réorganisation de la Banque mondiale en 1987 [24] – et externes – par exemple la chute du Mur de Berlin, qui rappelle la nécessité de recherches sur les institutions [25]. De même, Vincent Gayon note que « la stagflation [du milieu des années 1970] ne discrédite pas mécaniquement le keynesianisme. Il faut des interprètes en mesure de lui imputer avec succès la responsabilité de la “crise” [26] ».

En synthétisant, les deux ouvrages proposent donc d’appréhender les théorisations économiques comme des bannières ralliant des groupes d’acteurs autour d’un mot d’ordre acceptable dans l’espace spécifique constitué par les organisations internationales. Là où le concept de « communauté épistémique » tend à naturaliser les accords scientifiques, les deux auteurs interrogent au contraire les luttes, souvent invisibles dans les rapports finaux, qui donnent leurs formes aux consensus économiques et aux recommandations professées par les OI, comme l’illustrent les deux exemples suivants, chacun tiré de l’un des deux ouvrages.

Un interprète de la « crise du keynesianisme » étudiée par Vincent Gayon est par exemple Paul McCracken, le coordinateur d’un rapport de l’OCDE supposé illustrer le « retournement néo-libéral » de l’OCDE en 1977. Dans une perspective inspirée d’Yves Dezalay et Bryant Garth, Gayon met en évidence la réfraction de rapports de force spécifiques au champ du pouvoir étasunien dans le cours même de la rédaction du rapport : « [la structuration d’ensemble du groupe d’experts] s’inscrit au point de friction des champs politiques, bureaucratiques et universitaires, lesquels sont traversés de clivages plus ou moins saillants (républicains vs démocrates, département d’État vs département du Trésor, keynesiens de la synthèse vs monétaristes) […]. [Mais la domination des États-Unis] se mesure dans la rénovation proposée du keynesianisme qui exclut ou minore d’autres courants keynesiens et institutionnalistes, suédois, britanniques, français, etc. [27] ». En reproduisant ses « extrêmes », le champ du pouvoir étasunien exporte également la voie moyenne, juste et modérée, d’une rénovation timorée du keynesianisme qui s’impose finalement dans le rapport final. Le renouvellement générationnel d’économistes formés dans la synthèse néo-classique suscite par exemple, aux États-Unis, des attaques contre la courbe de Phillips [28] associée au keynesianisme. Associées à Milton Friedman ou à Robert Lucas – qui participe aux discussions à l’OCDE –, ces attaques opèrent également dans le cours de la rédaction du rapport McCracken, et ceci bien qu’elles soient perçues comme extrémistes par les membres du Secrétariat, car leurs conclusions conduisent notamment à laisser filer le taux de chômage pour lutter contre l’inflation. Le rapport McCracken adopte pourtant une ligne dite du keynesianisme « de la synthèse » développée dans les universités étasuniennes parce que cette théorie intègre les critiques de Lucas ou Friedman, tout en traçant une voie acceptable pour les socio-démocrates européens, ainsi qu’aux départements des Affaires sociales (DELSA) et économiques (ECO) de l’OCDE, et surtout pour la représentation étasunienne.

La perspective de recherche empruntée par Vincent Gayon met ainsi en évidence une série de facteurs qui déterminent la forme finalement prise par les rapports de l’OCDE qu’il étudie. Facteurs scientifiques et intellectuels (fuite de la liste des experts pressentis au Financial Times pour le cas du rapport McCracken), politiques (rôles du Congrès étasunien, du G6 et du FMI), internes à l’OCDE (luttes entre DELSA et ECO, et relatifs à la perception de la situation économique internationale (stagflation). Le consensus finalement formulé s’avère donc lesté des appréhensions politiques et savantes de la situation économique internationale développées au sein du champ du pouvoir étasunien. La mise en série de plusieurs rapports permet en outre, en conclusion, de formuler l’hypothèse selon laquelle l’expertise internationale se trouve plus globalement structurée par des luttes qui opposent secteurs sociaux – ministères sociaux ou départements des affaires sociales des OI – et secteurs économiques – ministères ou départements économiques. Le rôle des « idées économiques » s’en trouve évalué de manière nuancée.

Kim Moloney propose, elle, une approche réputationnelle appuyée sur les entretiens. Parce qu’elle ne part pas des rapports, la chronologie qu’elle dessine couvre la période de façon plus homogène, mais s’avère largement alignée sur les changements politiques à l’intérieur de la Banque mondiale, et tout particulièrement les changements de présidents, tantôt pour expliquer l’essor de la gestion du secteur public par des facteurs internes, tantôt par des facteurs externes à la Banque mondiale, tantôt par leur combinaison. Par exemple, la fin de la guerre froide renforce des dynamiques existantes liées à la réorganisation interne de la Banque mondiale, en 1987, pour faire du renforcement des capacités administratives des États l’un des objectifs à atteindre dans la perspective d’une conversion à l’économie de marché. De même, la perception de la crise asiatique de 1997 à la Banque mondiale est structurée par la réorganisation interne de la Banque, issue de la réforme Wapenhans de 1992, puisque l’objectif est alors moins d’améliorer la situation des pays bénéficiaires de prêts que d’atteindre les objectifs définis en internes [29]. Médiée par cette réorganisation interne, la crise a en outre des effets au-delà de la Banque mondiale, dans la division du travail avec le FMI, accusé d’avoir aggravé la crise et rappelé dans son rôle de créancier à court terme. Si les deux OI s’accordent, à l’issue de la crise asiatique, sur des objectifs de « bonne gouvernance », la Banque mondiale en sort légitimée dans son rôle d’acteur du développement de long terme des institutions [30]. Troisième illustration de la perspective adoptée, l’essor de la gestion du secteur public est lié au renouvellement de la doctrine anti-corruption de la Banque mondiale consécutif au scandale Paul Wolfowitz – le président de la Banque mondiale avait donné un poste de complaisance à sa compagne, et à sa démission en 2005. Une « Stratégie anti-corruption » est ainsi mise sur pied en 2007, impliquant un nouveau paradigme, l’économie politique, dans lequel l’emphase est mise sur les demandes des citoyens pour des institutions efficientes. Ces trois cas illustrent l’intrication des facteurs internes et externes dans l’essor de la gestion du secteur public parmi l’agenda de la Banque mondiale. Il reste qu’appuyés sur des entretiens, ils demeurent tributaires des souvenirs et surtout de la reconstruction ultérieure d’événements parfois assez vieux. Enfin, l’analyse reste parfois au seuil du discours d’institution : pour le cas de la corruption par exemple, la labilité de la définition de la corruption portée par la Banque mondiale, ou les usages stratégiques qui peuvent en être faits ne sont pas vraiment analysés [31].

En guise de conclusion, cette lecture croisée voudrait proposer trois pistes de recherche adossées aux travaux discutés. La sociologie des brouillons de rapports proposée par Vincent Gayon est novatrice et a déjà plusieurs fois prouvé son intérêt [32]. Focalisée sur le produit en train de se faire, elle analyse précisément les propriétés des experts mais tend, parfois, à délaisser l’analyse du produit fini. Or, il serait par exemple possible d’analyser systématiquement le texte des rapports à l’aide de méthodes automatisées afin de discerner des inflexions dans ce qui demeure le produit principal de la plupart des organisations internationales [33]. Une fois objectivé le contenu des rapports, il serait alors possible d’associer ces textes aux propriétés de leurs rédacteur·ices, et d’opérer des comparaisons dans le temps – pour discerner l’évolution du discours d’une OI sur un thème –, et entre les OI – en comparant, entre différentes organisations, les contenus des rapports relatifs à un thème. Deuxième piste : comme le notait Max Weber à propos de la phalange macédonienne, dans l’art de la guerre, les plus grands progrès viennent davantage des transformations de l’organisation sociale des guerriers que des renouvellements techniques [34]. Dans les guerres relatées par Gayon et Moloney, les évolutions des bureaux, comités, task force et autres groupes de travail révèlent, en même temps qu’elles stimulent, des recompositions des activités de l’OI, mais ne sont pas systématisées. La comparaison des organigrammes entre organisations, et pour une même organisation au cours du temps, pourrait pourtant se révéler un adjuvant utile dans la perspective d’une sociologie du changement des OI [35], ou de la comparaison avec d’autres organisations, notamment celles issues de la construction européenne [36]. Troisième piste, enfin, l’analyse plus systématique des biographies et la prosopographie des expert·es pourraient être combinées à l’observation de leurs prises de position en réunion [37]. La multiplication et la mise en série de travaux combinant ces techniques contribueraient utilement à une sociologie des champs internationaux. Elle permettrait de mettre au jour des configurations dans lesquelles les prises de position des agents sont commandées par leur organisation d’appartenance et des configurations où, au contraire, les propriétés détenues en propre par l’individu sont plus explicatives de ses prises de position (comme dans le cas particulier des intellectuels, ou des prophètes dans la typologie weberienne). La mise en série de ce type d’observations contribuerait enfin à mieux lier sociologie des champs internationaux et sociologie de l’action publique, internationale ou nationale [38].

Si ces pistes peuvent offrir des ressources supplémentaires pour étudier les OI, les deux ouvrages présentés ici constituent assurément des jalons dans un courant de recherche en plein essor.

[1] Dans la suite de l’article, le doublet public sector management/public sector governance utilisé par Moloney sera traduit par « gestion du secteur public ».

[2] C. Knill, Y. Steinebach (eds) (2022), International Public Administrations in Global Public Policy. Sources and Effects of Bureaucratic Influence, Londres, Routledge.

[3] A. Hasenclaver, P. Mayer, V. Rittberger (1997), Theories of International Regimes, Cambridge, Cambridge University Press ; M. Barnett, M. Finnemore (2004), Rules for the World. International Organizations in Global Politics, Ithaca (N. Y.), Cornell University Press.

[4] Comme du reste les États, l’unicité et la rationalité de l’État figurant parmi les postulats des approches réaliste et libérale en RI.

[5] K. Moloney (2022), Who Matters at the World Bank? Bureaucrats, Policy Change, and Public Sector Governance, Oxford, Oxford University Press.

[6] V. Gayon (2022), Épistémocratie. Enquête sur le gouvernement international du capitalisme, Paris, Raisons d’agir.

[7] Kim Moloney s’appuie sur la base de données du World Bank Project, qui liste les projets approuvés par la Banque mondiale entre sa création en 1947, et 2012. Les projets comprenant une dimension « gestion du secteur public » sont quasi absents avant 1980, puis représentent 2 à 5 % des projets de la Banque mondiale entre 1980 et 1985, et de 47 % (en 1989) à 82 % (en 2000). Surtout, à partir des années 1980, la plupart des projets approuvés par la Banque mondiale flèchent au moins 51 % de leurs fonds sur des objectifs liés à la gestion du secteur public (K. Moloney, Who Matters at the World Bank?, op. cit., p. 10).

[8] G. T. Allison, M. H. Halperin (1972), « Bureaucratic Politics. A Paradigm and Some Policy Implications », World Politics, 24, p. 40-79.

[9] Ibid., p. 261-298.

[10] Y.-C. Xu, P. Moray Weller (2009), Inside the World Bank. Exploding the Myth of the Monolithic Bank, Basingstoke, Palgrave Macmillan.

[11] Ibid., p. 113-114.

[12] Sur l’histoire du PUMA, T. Scapin (2019), La Circulation transnationale de l’éthique publique. Socio-histoire d’un répertoire océdéen du bon gouvernement et de ses réceptions au Québec et en France (années 1990-années 2010), thèse de science politique, sous la direction de Renaud Payre, Université Lumière Lyon 2 et Sciences Po Lyon.

[13] Qui désigne un ensemble de mesures d’inspiration libérale définies par les grandes institutions financières siégeant à Washington (Banque mondiale, Fonds monétaire international et département du Trésor étasunien) concernant les moyens de relancer la croissance économique, notamment dans les pays d’Amérique latine. Parmi ces mesures, la déréglementation des marchés et surtout les privatisations sont en partie remises en cause par la doctrine de la « gouvernance ».

[14] Ibid., p. 176-200.

[15] K. Armingeon, M. Beyeler (eds) (2004), The OECD and European Welfare States, Cheltenham, Edward Elgar Publisher.

[16] Ibid., p. 21.

[17] Ibid., p. 25.

[18] Ibid., p. 112.

[19] K. Moloney (ibid., p. 33) évalue une série de critères sélectionnés à partir de la théorie de la dépendance des ressources de Jeffrey Pfeffer et Gerald Salancik (2003 [1978], The External Control of Organizations. A Resource Dependence Perspective, Stanford [Calif.], Stanford Business Books, p. 44), deux auteurs spécialistes en management des organisations. Les critères sont les suivants : 1. l’organisation (ici la Banque mondiale) a connaissance des demandes des acteurs sociaux (les différents acteurs qui influent sur la Banque mondiale) ; 2. elle obtient des ressources d’acteurs faisant ces demandes ; 3. ces ressources sont importantes pour l’organisation ; 4. l’organisation n’a pas d’accès à des sources de ressources alternatives ; 5. l’organisation n’a pas de pouvoir sur des ressources nécessaires aux acteurs sociaux qui la financent ; 6. les résultats des actions de l’organisation sont visibles et peuvent être évalués par les acteurs sociaux pour évaluer si l’organisation se conforme à leurs demandes ; 7. la satisfaction des demandes des acteurs sociaux par l’organisation n’entre pas en conflit avec la satisfaction des demandes d’autres composants de l’environnement ; 8. l’organisation ne contrôle pas la détermination ou l’expression des demandes des acteurs sociaux ; 9. l’organisation est capable de développer des actions qui satisfont les demandes externes ; et 10. l’organisation désire survivre.

[20] Cette conception de l’influence débouche sur une périodisation très fine dans laquelle pour chaque période – qui forme chaque chapitre de l’ouvrage – est mentionné le type d’acteur « le plus » influent.

[21] Who Matters at the World Bank?, op. cit., p. 14.

[22] Ibid., p. 105.

[23] Définie, sans référence à la discipline universitaire du même nom, comme une « attention pour les citoyens ou les sociétés civiles qui créent de la demande pour des services gouvernementaux » par opposition à une attention réformatrice limitée aux structures administratives (ibid., p. 186).

[24] Ibid., p. 84-85.

[25] Ibid., p. 108-109.

[26] Épistémocratie, op. cit., p. 59.

[27] Ibid., p. 65.

[28] La courbe de Phillips modélise la baisse du niveau de chômage en fonction de l’augmentation de l’inflation.

[29] K. Moloney, Who Matters at the World Bank?, op. cit., p. 97 et 157.

[30] Ibid., p. 162-163.

[31] Ibid., p. 132-138.

[32] V. Caby, S. Chailleux (2019), « Pour une sociologie des rapports publics. Effets symboliques et configurations d’écriture des outils d’aide à la décision », Revue internationale de politique comparée, 26 (4), p. 7-31.

[33] D. Pestre, F. Moretti (2015), « Bankspeak », New Left Review, mars-avril, 92, p. 75-99.

[34] Économie et société, tome 2 : L’Organisation et les puissances de la société dans leur rapport de l’économie, traduit par Pierre Kamnitzer, Pierre Bertrand et Éric de Dampierre, Paris, Pocket, 2003 [1921].

[35] O. Nay, F. Petiteville (2011), « Éléments pour une sociologie du changement dans les organisations internationales », Critique internationale, 53, p. 9-20.

[36] D. Georgakakis (2012), Le Champ de l’Eurocratie. Une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, France, Economica.

[37] C. Brissaud (2022), « La quantification internationale au concret. Luttes autour de la nomenclature des dépenses de santé à l’OCDE », Revue française de science politique, 72 (1-2), p. 103-126.

[38] V. Dubois (2022), Les Structures sociales de l’action publique. Analyser les politiques publiques avec la sociologie des champs, Vulaines-sur-Seine, Éditions du Croquant.

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