par Bruno THERET
II. Extension du domaine de validité de la conception triadique de la confiance aux finances publiques
Avant d’en venir à la question de la légitimité des finances publiques qui est notre but ultime, il est utile de s’interroger préalablement sur la portée sociologique plus générale d’une théorie de la confiance visant à rendre compte de la monnaie qui est un fait social très particulier.
II.A. De la confiance dans la monnaie à la confiance en général : du dyadique au triadique
Les travaux sur la confiance en général distinguent, pour la plupart, la confiance interpersonnelle et la confiance institutionnelle, et sont a priori soit monistes – la confiance ne peut être qu’interpersonnelle – soit dyadiques – elle est soit interpersonnelle soit impersonnelle. L’approche institutionnaliste de la monnaie, en distinguant les confiances hiérarchique et éthique et en introduisant donc une troisième dimension de la confiance, peut donc être vue comme un enrichissement conceptuel. Mais cet enrichissement n’est-il pas propre au fait monétaire ? L’approche triadique vaut-elle plus largement pour la confiance en général ? Si, en suivant Georg Simmel ou Charles Peirce, on admet que toute bonne sociologie commence avec le chiffre 3, la réponse doit être affirmative. On est également incité à faire ce type de réponse par le caractère ambiguë de la notion de confiance institutionnelle : doit-on l’entendre comme confiance d’ordre institutionnel, i.e. adossée à ou produite par des institutions, ou comme confiance dans les institutions ? Précisément, la distinction entre les formes hiérarchique et éthique de la confiance permet de lever cette ambiguïté.
Aussi, alors qu’on peut assimiler de manière univoque la confiance méthodique mobilisée dans les transactions monétaires entre personnes à une confiance interpersonnelle, les formes hiérarchique et éthique de confiance doivent être considérées dans leur dualité comme des formes différentes de la confiance institutionnelle : la forme hiérarchique fondée dans la force légale d’institutions qui réassurent par leur médiation la confiance méthodique interpersonnelle, est la forme dans laquelle une institution, supposée légitime, est source de confiance ; la forme éthique qui renvoie à ce qui légitime les institutions, ce qui fait qu’on leur fait confiance, est la forme communément qualifiée de « confiance dans les institutions » qui est associée à l’autorité souveraine des valeurs et normes d’appartenance sociale qui fondent les droits-devoirs des sociétaires et « autorisent » les pouvoirs souverains. Peut-être n’est-il pas inutile de préciser alors que cette distinction entre deux formes de la confiance institutionnelle renvoie à celle avancée ci-dessus entre pouvoirs autorisés et autorité.
Cela dit, la confrontation de la littérature sur la confiance en général à la conceptualisation triadique de la confiance dans la seule monnaie ne conduit pas seulement à l’enrichissement conceptuel de la première ; en retour, elle conforte et enrichit la seconde, comme on va le voir en passant en revue les analyses respectivement socio-économique et socio-politique de la confiance proposées par Eloi Laurent et Albert Ogien.
II.A.1. Confiances institutionnelle et organisationnelle dans L’économie de la confiance d’Éloi Laurent
Dans cet ouvrage qui fait le point sur un ensemble assez vaste d’approches de la confiance, Eloi Laurent considère qu’il n’y a que deux formes de « vraies confiances », « la confiance interpersonnelle et la confiance dans les institutions »[1], formes qu’il oppose aux « fausses confiances » qui renvoient, quant à elles, à des croyances ou à ce qui ressort de la foi[2]. Pour lui, la confiance mobilisée dans l’échange marchand est une confiance interpersonnelle routinisée qui est une proche parente de la confiance méthodique :
« L’économie de marché présuppose […] une confiance réciproque entre individus, qui s’incarne notamment dans l’usage de la monnaie, mais qui est quasi invisible en dehors des crises économiques. C’est à l’occasion de ces crises que le réseau sous-jacent de relations interpersonnelles de confiance devient apparent dans les économies de marché. Si le rôle de la confiance paraît simultanément et paradoxalement sous-estimé et exagéré dans l’économie, c’est que la confiance demeure insaisissable quand elle existe et signale de manière spectaculaire son importance à l’occasion de sa disparition. »[3].
Mais selon Laurent, « la véritable question de confiance posée aux sociétés contemporaines est celle de la fiabilité d’institutions qui ont été précisément substituées aux rapports interpersonnels de confiance »[4]. Il met donc l’accent sur la confiance institutionnelle dont il propose une formulation ambigüe, celle-ci renvoyant aussi bien à une « confiance dans les institutions » du type de la confiance éthique, qu’à une « confiance organisationnelle » renvoyant, quant à elle, plutôt à la confiance hiérarchique que les institutions sont susceptibles d’inspirer, du fait qu’elles garantissent la confiance interpersonnelle en s’appuyant sur la force de la loi.
La « confiance dans les institutions » est pour lui clairement une confiance éthique qui engage la légitimité des institutions, comme en témoignent les deux citations suivantes dont une concerne d’ailleurs la monnaie :
« […] la confiance dans une institution suppose d’accorder non pas directement sa confiance aux personnes qui l’incarnent, mais bien au contraire au principe abstrait, à l’“idée normative” qui guide l’action de l’institution et aux sanctions attachées au respect de la norme collective par les représentants de l’institution. On parle dans la littérature, au sujet de cette confiance, de “confiance dans les institutions”, de “confiance politique” ou encore de “confiance systémique” (Luhmann, 2006) »[5].
« La confiance s’exprime dans l’acceptabilité inconditionnelle de la monnaie. Comme cette acceptabilité n’a pas de garantie “naturelle”, elle peut être perturbée, voire détruite, dans les crises monétaires (Aglietta et Orléan, 2002). […] La confiance dans la monnaie dépasse la question de la puissance publique et la crise de la monnaie est bien plus qu’une crise de souveraineté politique entendue en son sens étroit du pouvoir de l’État : c’est une crise de la légitimité sociale. “Rétablir la confiance”, c’est restaurer cette légitimité »[6].
En revanche le statut de la « confiance organisationnelle », jugée par ailleurs peu intéressante, n’est pas clairement défini : elle peut être rabattue sur le modèle d’une confiance interpersonnelle entre personnes morales (les organisations)[7], ou apparaître comme multidimensionnelle, notamment lorsque l’auteur cite en référence une étude qui identifie « trois types de confiance organisationnelle selon le contexte institutionnel », à savoir des types « faible », « intermédiaire » et « fort »[8] qui, comme on peut le constater dans le tableau 1, correspondent exactement aux trois formes respectivement méthodique, hiérarchique et éthique de confiance dans la monnaie.
Tableau 1 : « Trois types de confiance organisationnelle » chez Barney et Hansen (1994)
Type faible de confiance | Type intermédiaire de confiance | Type fort de confiance |
Les possibilités de comportements opportunistes sont limitées | La confiance se développe en réponse à l’émergence de mécanismes économiques et sociaux de gouvernance qui sanctionnent les comportements opportunistes | Les parties à l’échange se révèlent fiables parce que leur défection violerait des valeurs, des normes et des principes de comportement communément admis |
Confiance méthodique | Confiance hiérarchique | Confiance éthique |
Source : Tableau 3 in É. Laurent, op. cit., p. 73, citant J. B. Barney & M. H. Hansen, « Trustworthiness as a source of comparative advantage », Strategic Management Journal, vol. 15, 1994, p. 175-190.
Néanmoins Laurent ne relève pas cette proximité, quand bien même il considère que « l’analyse qualitative de l’importance de la confiance dans les phénomènes monétaires » (proposée par l’institutionnalisme monétaire) « se révèle bien plus intéressante et nettement plus robuste » que les analyses de la confiance institutionnelle ou organisationnelle. En ne proposant pas de décompacter le concept de confiance institutionnelle en ses composantes « intermédiaire » ou « hiérarchique » et « forte » ou « éthique », il manque ainsi l’occasion de donner une validité plus générale à l’approche triadique de la confiance dans la monnaie qui a pourtant sa faveur.
II.A.2. La pluralité des confiances civiques dans les institutions politiques selon A. Ogien
Albert Ogien, de son côté, s’intéresse principalement à l’emploi « du terme “confiance” pour qualifier le type de rapport impersonnel que des citoyens entretiennent avec les institutions politiques de la société dans laquelle ils vivent »[9]. Il inclue certes dans son enquête « la nature des rapports entre citoyens »[10], mais cette dimension interpersonnelle de la confiance n’occupe qu’une place seconde dans son analyse. Pour ce faire il compare trois points de vue sur la « confiance civique » dans les institutions[11] : le point de vue « individualiste » et « rationnel-instrumental » de Russel Hardin qui pose l’impossibilité de parler de confiance institutionnelle en définissant la confiance comme ne pouvant être qu’interpersonnelle[12] ; celui « culturaliste » de Piotr Sztompka qui ancre la confiance dans une « culture de confiance » accumulée et héritée[13] ; et celui « moral » et « républicaniste » de Philip Pettit dans lequel la confiance est l’expression d’un principe éthique de « liberté comme non domination » et des valeurs partagées qui lui sont associées ainsi que de normes de comportement raisonnées et activées politiquement pour promouvoir ce principe et ces valeurs[14] (cf. tableau 2).
Tableau 2 : Trois conceptions de la « confiance civique » selon A. Ogien
conception « rationnelle-instrumentale » à la Hardin (1993 et 2000) | conception « culturaliste », « structuro-fonctionnaliste » à la Sztompka (1999) | conception « morale » et politique à la Pettit (2004) |
Théorie de l’enchâssement des intérêts mettant à contribution le modèle « individualiste »de l’acteur rationnel : confiance calculée et stratégique | Confiance ancrée dans des valeurs héritées et intériorisées constitutives d’une « culture de la confiance » | Confiance ancrée dans le principe normatif de liberté comme non-domination et un engagement républicain de nature morale à le promouvoir mobilisant un raisonnement pratique |
Confiance méthodique | Confiance éthique I (tradition) | Confiance éthique II (futurité) |
Source : conçu à partir d’A. Ogien, art. cit.
Alors que Hardin dénie toute pertinence à l’idée de « confiance civique » dans les institutions politiques, Sztompka et Pettit proposent des manières contrastées de la définir. Et tandis que le point de vue de Hardin, qui se veut une théorie générale de la confiance interpersonnelle, théorise le mécanisme de formation de la confiance méthodique, les deux autres point de vue renvoient a contrario plutôt aux deux types de confiance éthique que nous avons distingués plus haut, l’un (à la Sztompka) qui l’ancre dans des valeurs héritées et intériorisées constitutives d’une « culture de la confiance » et l’autre (à la Pettit) qui la rapporte au principe moral de « liberté comme non-domination » ainsi qu’aux normes raisonnées d’action politique mobilisables pour le promouvoir. Voyons cela d’un peu plus près.
Hardin
La confiance, pour R. Hardin, est une confiance rationnelle reposant sur le calcul des intérêts (une « confiance calculée », selon Laurent[15]), laquelle éclaire pour partie (l’autre partie renvoyant à la rationalité mimétique) la logique de la confiance méthodique :
« On fait confiance à autrui lorsqu’on a une bonne raison de croire qu’il sera de l’intérêt de cette personne d’être fiable de façon adéquate au moment opportun. La confiance ne doit pas se concevoir à partir des intérêts d’ego, mais à partir de ceux d’autrui. Elle est enchâssée dans le jugement qu’ego fait des intérêts qu’autrui aurait à honorer cette confiance. »[16]
Pour cet auteur qui soutient que « toute proposition admettant que le gouvernement requiert la confiance des citoyens est fausse », sa théorie de la confiance ne saurait s’appliquer
« aux rapports qui lient ordinairement les citoyens aux responsables politiques. […] Dans la mesure où toute connaissance personnelle en est exclue, le régime général du rapport que les citoyens entretiennent à leur gouvernement ne relève tout bonnement pas de la confiance. Il [Hardin] nie même […] le fait que des substituts (comme des codifications ou des règlements) puissent instaurer cette forme spéciale de confiance que des individus accordent aux institutions. »[17]
Ce qui est une dénégation radicale de toute possibilité d’existence d’une confiance dans les institutions[18]. Ainsi, pour Ogien, « parce qu’il s’en tient trop étroitement à sa théorie, Hardin [… est] incapable d’envisager une dimension importante de ce qui pourrait constituer une sorte de “confiance civique” dans les institutions : sa mise à l’épreuve permanente. »[19]
Sztompka
Ogien montre qu’il en va tout autrement pour P. Sztompka, puisque celui-ci propose une définition de la « confiance dans les institutions » qui l’ancre dans des valeurs et normes héritées du passé et constitutives de la culture de la société, soit une variante de ce que nous avons appelé la confiance éthique référée à la tradition, ici une « culture de la confiance » :
« le terme confiance peut être appliqué à la nature des rapports entre citoyens dans une société industrialisée et sécularisée. Cette idée accorde […] une place prépondérante au monde des valeurs partagées qui est censé lier les individus réunis dans un groupement politique. »[20]
Dans la perspective structuro-fonctionnaliste de Sztompka,
« les sociétés sont des entités prises dans un cours historique qui, par sédimentation de couches successives, finit par constituer une sorte de dépôt formant le socle stable sur lequel elle se développe. Ce dépôt, c’est la “culture” spécifique à cette société, c’est-à-dire un ensemble ramifié de formes établies de relations sociales qui structure les visées, les motifs et les intentions de chacun de ses membres. Ces formes établies constituent un système normatif qui définit les croyances et les désirs des agents de façon si étroite qu’il parvient à reproduire l’ordre social à l’identique. […] La prégnance du système normatif – qui est ici conçu comme unique et unifié – sur tous les aspects de la vie collective d’une société permet de penser que les valeurs qu’il transmet sont identiquement partagées par tous ceux qui y participent (ou que nul n’est censé les ignorer. »[21]
Il définit alors la démocratie
« comme un système qui institutionnalise la défiance (par l’élection, la liberté d’information et de réunion, le recours légal à une justice impartiale, le droit d’association, etc.) afin de garantir aux citoyens l’exercice d’un certain degré de contrôle sur les décisions prises par leurs dirigeants. »[22]
Et il pointe alors un double paradoxe :
« Le premier paradoxe (…) est que, plus la défiance est institutionnalisée, plus le degré de confiance des citoyens sera élevé. Le second paradoxe découle du premier : pour qu’une culture de la confiance se développe et se maintienne, les principes démocratiques qui institutionnalisent la défiance et reconduisent l’assurance qu’ils sont effectivement en vigueur doivent œuvrer de façon invisible (car s’il fallait contrôler et sanctionner des dirigeants en permanence, la confiance serait ruinée). »[23]
Pour « comparer la nature des régimes démocratique et autocratique à l’aune du critère de la confiance », Sztompka introduit alors « une distinction ingénieuse », selon les termes d’Ogien : « Alors que le régime démocratique repose sur l’institutionnalisation de la défiance, dit-il, le régime autocratique repose sur l’institutionnalisation de la confiance. Dans un régime de ce type, les dirigeants détiennent en effet le pouvoir absolu (gagé sur le recours à la peur et à la violence) de prendre les décisions pour un bien commun qu’ils décrètent pour des citoyens qui sont, par définition, supposés en admettre la justesse, donc la légitimité. […] Toutefois […] le régime autocratique connait également son paradoxe : l’institutionnalisation de la confiance conduit à une méfiance généralisée. »[24]
Cette « distinction ingénieuse » à propos de l’institutionnalisation de la défiance ou de la confiance que note Ogien n’est pas sans en rappeler une autre, celle qu’on a introduite plus haut au sein de la souveraineté entre pouvoirs et autorité. Ce qui conduit, en poursuivant ce parallélisme, à envisager une possible simultanéité ou imbrication des deux types de régimes, un régime démocratique – où la défiance est institutionnalisée et la confiance est diffuse et invisibilisée – faisant autorité tout en cohabitant avec ou ayant en son sein un ou plusieurs régimes autocratiques autorisés – où la confiance est institutionnalisée et la défiance diffuse. N’est-ce pas là un modèle applicable à la situation actuelle, dans les sociétés occidentales, où le pouvoir d’une « banque centrale indépendante » – organe d’institutionnalisation de la confiance dans la monnaie sous sa forme « hiérarchique » – est encastré dans un régime de démocratie libérale ou républicaine – qui institutionnalise, quant à lui, la défiance dans les institutions politiques.
Au plan descriptif, une bonne illustration nous en est donnée par la place de la BCE dans l’architecture institutionnelle de l’Union européenne et son comportement autocratique après la crise financière mondiale de 2008 et notamment dans la crise grecque de 2015, avec pour résultat une méfiance diffuse à l’égard de l’euro. Ne peut-on pas en effet aller jusqu’à dire que les dirigeants de la BCE se sont emparés d’un « pouvoir absolu (gagé sur le recours à la peur et à la violence monétaire) de prendre les décisions pour un bien commun qu’ils décrètent pour des citoyens qui sont, par définition, supposés en admettre la justesse, donc la légitimité » ?
Au plan théorique, parler d’institutionnalisation de la confiance conduit logiquement à voir dans la confiance institutionnalisée un équivalent de la confiance hiérarchique, et, compte tenu des remarques précédentes, à penser qu’elle n’est pas nécessairement incompatible avec un régime démocratique dès lors qu’elle est autorisée et donc légitimée par une autorité supérieure fondée a contrario sur une confiance éthique diffuse et une défiance institutionnalisée, par exemple dans une constitution de type fédéral organisant une division fonctionnelle et territoriale des pouvoirs[25].
Ce qui doit être noté alors, c’est que la confiance institutionnalisée de Sztompka, de même que la confiance organisationnelle chez Laurent, ne sont pas pensées par ces auteurs comme une forme spécifique de confiance, proche de ce qui est pour nous la confiance hiérarchique. Les deux approches présentent bien des formes différentes de confiance institutionnelle, mais celles-ci sont considérées comme alternatives ou exclusives les unes des autres et non pas conçues comme s’articulant les unes aux autres au sein d’une structure triadique de la confiance. On fera ici l’hypothèse que si ce qui échappe à leur conceptualisation est précisément la forme « institutionnalisée » ou « intermédiaire » ou « hiérarchique » de confiance, c’est sans doute parce que le lien politique envisagé entre les citoyens et l’autorité du tout social par ces deux auteurs ne fait pas de place à des pouvoirs médiateurs et n’autorise pas à penser la distinction entre autorité et pouvoirs.
Pettit
Le dernier auteur que présente Ogien, et qui a ses faveurs, est Ph. Pettit. Celui-ci se situe au même niveau d’analyse de la confiance que Sztompka, celui de la confiance civique dans les institutions politiques[26]. Mais il en propose une version « morale » et « politique » plus dynamique et évolutive, travaillée par une action politique orientée par une vision d’un futur raisonnable (une futurité, dans les termes de Commons[27]), et fondée sur une compréhension raisonnée du pourquoi les détenteurs du pouvoir sont susceptibles d’agir en faveur du bien commun. Il admet que l’intériorisation d’un système de valeurs joue un rôle dans la confiance dans les institutions politiques et les gouvernements en régime démocratique, mais, pour lui, ce rôle ne saurait être « mécanique » et exclusif, et le système de valeurs lui-même ne saurait se réduire à une « culture de la confiance ». Pour Pettit, « la confiance n’est pas une culture, mais une manière d’agir ; et cette manière d’agir doit être envisagée dans le contexte de son actualisation : l’activité politique. »[28]
Ainsi,
« Pettit apporte […] un complément utile à la thèse fonctionnaliste traditionnelle dont Sztompka s’est fait l’avocat. Pour lui, soutenir que “la possibilité d’un ordre juridique et politique décent n’est donnée que dans une société où il existe des liens de confiance nombreux, actifs et couronnés de succès, ainsi qu’un niveau relativement intense de vie civique”, oblige à concevoir la confiance comme un engagement de nature morale, non seulement en faveur des normes républicaines de comportement, mais plus encore, dans le fait que chacun reconnaît que tous les autres feront preuve d’un engagement de ce type. La différence que Pettit introduit ici tient à l’idée que la confiance ne découle pas mécaniquement d’un système de valeurs intériorisé, mais qu’elle procède d’une forme de raisonnement pratique. »[29]
Quelle sont ces normes républicaines de comportement en faveur desquelles chacun doit s’engager et croire que tous les autres s’engagent ? Et quelle est la nature du raisonnement pratique dont procède la confiance ?
La norme centrale du républicanisme pour Pettit est le principe éthique de « la liberté comme non-domination » qui doit être promu dans une société démocratique. Cette liberté
« est fondée sur la confiance que ceux qui nous gouvernent ne tenteront pas de nous dominer ou d’interférer de façon arbitraire avec nos projets existentiels. Être libre signifie ne pas avoir peur les uns des autres, pouvoir partager un sentiment de confiance dans les vertus civiques des autres, y compris de ceux qui sont au pouvoir. »[30]
Et pour Pettit, « nous n’avons aucune raison de douter que cette conception de la liberté est partagée par l’ensemble des citoyens, y-compris ceux qui exercent les responsabilités politiques. […] Bref c’est parce qu’il est permis de supposer qu’il ne viendrait jamais à l’esprit d’aucun membre d’une société pratiquant la liberté comme non-domination de remettre en cause ce principe, que les citoyens peuvent être assurés que leurs gouvernants n’y porteront pas atteinte (c’est-à-dire on peut leur faire confiance sur un mode impersonnel). »[31]
Pour ce qui est du raisonnement pratique des citoyens dont va découler cette confiance d’ordre éthique, il se confond avec la manière de raisonner de Pettit lui-même quand il cherche à fonder sa notion de confiance dans un registre moral, raisonnement dont Ogien rend compte dans les termes suivants :
« dès lors qu’on admet la possibilité d’une société fondée sur des pratiques politiques de non domination, on est, d’une certaine manière, amené à considérer que les citoyens ne cessent d’élaborer, de façon toujours renouvelée, des modalités d’association entre confiance et vigilance. Une telle élaboration n’est pas un trait culturel institué et transmis : c’est le produit d’un raisonnement pratique qui repose sur les éléments de connaissance ordinaire dont tout citoyen se sert pour identifier la nature de la relation politique dans laquelle il est engagé et les obligations qu’elle impose. Et c’est cette identification qui lui permet d’orienter correctement son action dans l’espace public. »[32]
Ajoutons que pour Origgi, le raisonnement de Pettit en la matière est le suivant :
« Bien évidemment, la vigilance des citoyens et une certaine dose de méfiance incorporée aux institutions (via les mécanismes de limitation du pouvoir) sont nécessaires au maintien de cette confiance. Comment concilier la confiance dans les vertus civiques et la vigilance qu’un sujet politique responsable doit exercer sur les gouvernants ? La réponse […] à cette tension [… est que] pas plus que la défiance, la confiance politique n’est une relation psychologique entre citoyens et gouvernants ; elle est une action, une forme d’expression de mes préférences. Il est donc possible de faire confiance à l’autorité tout en conservant une défiance active, et non psychologique, qui opère par une série d’actions de contrôle sur la fiabilité des gouvernants. La confiance est une manière d’agir, un choix fondé sur un raisonnement, dont sont capables des individus libres, des sujets autonomes et responsables, afin de doser confiance et vigilance de façon raisonnée. »[33]
Pettit nous propose donc, comme Sztompka, une approche d’ordre éthique de la confiance impersonnelle dans les institutions politiques (et plus particulièrement dans les gouvernements de ces institutions) ; sa confiance civique est référée à des valeurs et à des normes, et non pas seulement à des institutions médiatrices des relations interpersonnelles, même si la présence de telles institutions est reconnue en raison du jeu dialectique entre confiance et défiance qui travaille structurellement les sociétés.
Mais la confiance éthique de Pettit n’est pas celle de Sztompka car Pettit, comme l’a noté Alice Le Goff, n’est pas « structuro-fonctionnaliste » mais « conséquentialiste », et cherche donc
« à promouvoir les valeurs au lieu de chercher à les honorer en toutes circonstances. […] Il s’agit [pour lui] de répondre à la question suivante : quel rôle doit jouer la valeur que représente la non-domination au sein du système institutionnel ? [Et sa] réponse […] est conséquentialiste dans la mesure où elle fait de la non-domination une valeur à promouvoir et non une contrainte à honorer. L’approche de Pettit est aussi conséquentialiste en ce qu’elle consacre un primat des institutions sur toute idée de contrat social, Pettit mettant l’accent non pas sur le fait que la puissance publique honore déontologiquement des contraintes issues d’un contrat, mais sur la manière dont elle favorise ou non certaines valeurs. »[34]
Pettit propose donc une approche de la confiance éthique fondée non pas sur « des valeurs politiquement reconnues » et donc émanant du passé, mais sur des « valeurs politiques » susceptibles d’être institutionnalisées dans un futur raisonnable. Son approche est institutionnaliste et non culturaliste[35]. Elle correspond à ce que nous avons qualifié ci-dessus de confiance éthique référée à la futurité. Cela dit, à nouveau, il faut noter que dans l’approche de Pettit, le droit, la légalisation des pratiques, les formes juridiques n’occupent quasiment aucune place dans la construction de la confiance, l’approche restant là encore simplement dyadique (personnelle/impersonnelle).
***
L’exercice consistant à comparer l’approche triadique de la confiance dans l’institution monétaire avec diverses théories de la confiance en général qui se présentent comme dyadiques, voire monistes, tend plutôt à la valider et à en étendre la portée potentielle à d’autres institutions. On retrouve en effet, sous diverses appellations, les notions de confiance méthodique – rationnelle, interpersonnelle et de type faible – et de confiance éthique – impersonnelle, institutionnelle et de type fort – dans ces théories. En revanche la catégorie de confiance hiérarchique n’est pas isolée et théorisée, les théoriciens de la confiance ne semblant pas concevoir qu’un ordre institutionnel puisse en lui-même créer de la confiance, en garantissant la confiance méthodique interpersonnelle. Pourtant on retrouve à l’œuvre des traces de ce type de confiance générée par l’institution dans les notions de « confiance organisationnelle » de type « intermédiaire » et de « confiance institutionnalisée » dans les régimes autocratiques. Aussi nous semble-t-il possible, sur la base de ce premier test[36], de considérer que la validité de la conceptualisation triadique de la confiance peut être étendue à d’autres institutions que la monnaie, et donc notamment à l’État et à ses finances.
II.B. De la confiance dans la monnaie à la légitimité des finances publiques
Comment s’y prendre pour transposer une interprétation de la légitimité d’un domaine à l’autre, alors même qu’il ne s’agit pas de domaines indépendants puisque la monnaie a été longtemps un élément important des finances publiques et est susceptible de le redevenir ? Deux démarches peuvent être envisagées et seront ici esquissées : une approche qu’on peut dire métonymique qui tient compte de cette interdépendance entre monnaie et finances publiques et examine si ce qui vaut pour la partie peut valoir aussi pour le tout ; et une approche qu’on peut dire analogique qui privilégie la recherche d’isomorphismes entre deux champs qui, bien qu’ils interfèrent entre eux, n’en sont pas moins régis par des logiques autoréférentielles propres. Mais avant d’y venir, les deux termes « légitimité » et « finances publiques » de l’expression « légitimité des finances publiques » méritent d’être interrogés.
II.B.1. Confiance et légitimité
Jusqu’à maintenant nous avons beaucoup plus travaillé le concept de confiance que celui de légitimité. En fait on s’est borné à déduire la seconde de la première. Ce faisant, on ne les a pas considérés comme équivalentes, puisque nos distinctions entre autorité « autorisante » et pouvoirs « autorisés », et entre économie, droit et éthique, nous ont conduit à assimiler la légitimité à la seule confiance éthique, la confiance hiérarchique relevant de la légalité, et la confiance méthodique de la rationalité.
Ainsi, dans notre approche, la légitimité repose sur des représentations symboliques (valeurs et normes idéales de conduite) et est d’essence éthico-discursive (représentation mentale du bien commun propre au groupement, avec risque d’exclusion hors du groupe pour les dissidents) ; la légalité repose sur le monopole de la violence physique légitime et est d’essence politico-juridique (droits/obligations institués dont le respect est adossé au risque d’une contrainte par la force) ; la rationalité individuelle repose sur le calcul des intérêts et est d’essence monétaro-économique (échanges marchands et conversions de la monnaie en capital, incités par le risque de manquer de moyens de subsistance). On pose donc qu’il existe un isomorphisme dans la structuration des trois formes de la confiance, des trois principes de rationalité, légalité et légitimité, et des trois registres de l’économie, de la politique, et du symbolique.
Dans la littérature sur la légitimité, la différence entre légalité et légitimité est parfois peu claire[37], voire inexistante, à l’instar de qu’on a vu précédemment à propos de la confiance institutionnelle. Néanmoins, la définition que donne Wikipedia de la légitimité est, quant à elle, précise :
« La légitimité est la qualité de ce qui est fondé en droit, en justice, ou en équité (définition du Petit Larousse ). La légitimité repose sur une autorité qui est fondée sur des bases juridiques ou sur des bases éthiques ou morales, et permet de recevoir le consentement des membres d’un groupe. Au sens sociologique, la légitimité est un accord tacite subjectif et consensuel axé selon des critères éthiques et de mérite quant au bien-fondé existentiel d’une action humaine. […] La légitimité est donc différente de la légalité »[38].
Cette définition est conforme à notre approche, bien qu’elle ne fasse nullement intervenir la notion de confiance. Sauf à considérer cette dernière comme étant cette « autorité (…) fondée sur des bases juridiques ou sur des bases éthiques ou morales, et (qui) permet de recevoir le consentement des membres d’un groupe ». On retrouverait de la sorte la confiance dite institutionnelle dans sa dualité hiérarchique et éthique. Il reste que cette absence de référence à la confiance est l’indice que le « lien entre confiance et légitimité » doit être précisé en tenant compte que la légitimité est à la fois moins et plus que la confiance, si l’on peut s’exprimer ainsi. Moins car elle ne renvoie qu’à une dimension partielle – éthique – de la confiance, même si celle-ci est surplombante ; plus car la légitimité implique la confiance du groupe entier et a d’emblée une dimension sociale ou holistique alors que la confiance renvoie plus immédiatement à la personne. Quand on a confiance dans une institution, celle-ci n’est légitime qu’aux yeux de celles et ceux à qui elle inspire confiance. Or la légitimité d’institutions politiques constitutives d’un groupement reconnu comme souverain suppose une confiance unanime, partagée, et donc la construction d’un consensus sur les valeurs et/ou les normes constitutives du groupement souverain.
Les finances publiques étant une notion d’ordre macroéconomique, qui plus est composite et complexe, il parait ainsi malaisé de parler de confiance à leur propos, alors que parler de leur légitimité coule de source, du fait qu’on comprend qu’il s’agit alors de la légitimité du système des finances publiques[39]. Alors que la monnaie est légitime si elle inspire confiance, à l’inverse la confiance dans le système des finances publiques suppose sa légitimité.
II.B. 2. Les finances publiques en tant qu’assemblages fisco-financiers
Pour pouvoir mobiliser le concept triadique de confiance pour analyser la légitimité des finances publiques, il faut d’abord décomposer celles-ci en leurs divers éléments, avant de les recomposer dans un modèle représentatif de leur fonctionnement d’ensemble « en régime », un fonctionnement qui doit alors inspirer à tous une confiance pleine et entière, et donc assurer la légitimité du système en tant que tout. Les finances publiques ne sont pas, en effet, à proprement parler, une institution comme la monnaie, mais un assemblage d’institutions faisant système[40]. Cet assemblage concerne des formes financières diverses, à savoir des dépenses (ou « emplois ») de types variés, des recettes (ou « ressources ») elles aussi de différents types, et la monnaie créée par le trésor public. Dépenses, recettes et création monétaire publiques forment ce qu’on peut appeler un système fisco-financier, soit un tout articulant les interdépendances réciproques liant les différents emplois – dépenses régaliennes, dépenses économiques, dépenses sociales, charges de la dette publique – et les différentes ressources – impôts, cotisations sociales, taxes, emprunts, création monétaire -.
Impôt, emprunt et monnaie: une succession historique d’assemblages légitimes
L’impôt, la cotisation sociale[41], l’emprunt public, la monnaie sont les quatre ressources économiques essentielles et « ordinaires » des États modernes[42]. Ces ressources sont à la fois complémentaires et substituables et donc possiblement concurrentes. Selon les régimes fisco-financiers historiquement observables, lesquels reflètent les compromis stabilisant les rapports de forces entre les groupes sociaux composant une société dans une période donnée, leur assemblage peut être très variable : cela peut aller de l’absence de toute dette publique (cas de nombreux Empires) à l’absence de toute monnaie fiscale (comme dans la période actuelle) ; la part de l’impôt comme de la cotisation sociale dans l’ensemble des ressources publiques peut elle-même être différente selon le pouvoir des classes riches dans le régime et le niveau de prise en considération de leur préférence à « contribuer » au financement public par l’emprunt plutôt que par des prélèvements obligatoires ; et dans ces derniers, les parts respectives de l’impôt et de la cotisation sociale dépendront du niveau d’arbitraire toléré par les citoyens dans leur affectation à des dépenses prédéterminées.
Historiquement, en tant que ressource permanente, la dette publique en son sens actuel est la dernière venue des ressources étatiques « ordinaires », le prélèvement direct et la monnaie l’ayant largement précédé. Elle n’émerge qu’avec l’apparition d’une classe de manieurs d’argent, prêts à risquer gros y-compris leur vie pour accumuler des richesses, et ne connaît son essor que quand une bourgeoisie d’argent accède au pouvoir, notamment à travers son contrôle sur le prélèvement des impôts. La dette publique suppose en effet une confiance dans la capacité et la volonté de l’État souverain de rembourser ses dettes. Or, en régime de monnaie gagée sur un poids de métal précieux, un pouvoir souverain qui veut s’affranchir des dictats de financiers privés dispose pour cela de deux ressources monétaires : d’une part le seigneuriage associé à la frappe des métaux précieux, d’autre part la manipulation du monnayage, c’est-à-dire de la valeur « criée » en unité de compte officielle des moyens de paiements, une pratique aisée dans les systèmes monétaires dualistes où la « monnaie imaginaire » de compte dans laquelle les prix sont établis – n’est pas inscrite sur les moyens de paiement – les espèces qui ont leur propre nom – mais décrétée légalement. La monnaie du prince est en ce cas non seulement un véhicule de l’impôt mais aussi un instrument de prélèvement au même titre que celui-ci. Dans un tel système, la puissance publique n’inspire donc guère confiance aux détenteurs d’espèces, et la dette publique ne peut se développer que par des voies détournées et réservées à des spéculateurs avertis, par ailleurs souvent aussi fermiers d’impôt ou officiers de finance.
Avec les révolutions bourgeoises qui établiront le contrôle parlementaire des détenteurs de richesse sur les finances publiques, la stabilité de la valeur des espèces en unité de compte sera assurée. Cette neutralisation de la monnaie en tant qu’instrument fiscal permit que le crédit public soit instauré et la dette publique sacralisée en tant qu’instrument libéral par excellence de financement d’un État dont le pouvoir de prélèvement fût corrélativement stabilisé, voire réduit. L’idéal bourgeois est de limiter l’impôt sur les revenus et la richesse, et de financer par l’emprunt un État bureaucratique protecteur des droits de propriété et, à l’occasion, fauteur de guerre expansionniste ; la croissance de l’impôt, principalement indirect et frappant inégalement l’ensemble de la population, y correspond strictement à la nécessité d’assurer le paiement d’une charge de la dette publique qui s’accumule mais de manière plus ou moins limitée selon les rapports de force entre les rentiers et les tenants de l’État[43].
Ce régime fisco-financier libéral-rentier s’est écroulé lors de la grande crise trentenaire du XXe siècle (1914-1945) qui a vu, à l’échelle mondiale, se dérouler deux grandes guerres enchaînées par la médiation d’une grande crise économique. Les structures sociales, les rapports de forces entre groupes sociaux et corps politiques, l’assemblage entre impôt, monnaie et dette publique en sont ressortis bouleversés, notamment du fait de l’abandon de l’or en tant que fondement universel de l’institution monétaire.
Les assemblages précédents, celui faisant de la monnaie un instrument de prélèvement par le seigneuriage et les manipulations du compte, et ne laissant qu’une place occasionnelle et instable à la dette publique, puis celui où l’impôt et la monnaie sont assujettis à la dette publique, seront remplacés successivement par deux autres qui partagent le fait d’être fondés tous deux sur des monnaies « autoréférentielles » sans valeur intrinsèque. La dette publique et la monnaie fiscale – différenciée dorénavant de la monnaie bancaire – sont alors de même nature : ce sont des formes concurrentes de dettes qui supposent des anticipations de recettes fiscales et entretiennent donc toutes deux un rapport étroit à l’impôt.
En revanche, ce qui distingue les deux nouveaux assemblages, c’est que dans un cas, celui des Trente glorieuses (1947-1980), la monnaie fiscale est associée à l’impôt et à la cotisation sociale en redevenant un moyen d’imposition et de réduction du déficit budgétaire, ce qui n’a laissé qu’une place marginale à la dette, alors que dans le suivant, celui actuellement en crise, c’est l’inverse : la dette publique s’est substituée intégralement à la monnaie fiscale – dont l’utilité sociale et la pertinence économique ont été déniées – et elle a assujetti à nouveau, comme sous l’étalon or, l’impôt à sa logique propre[44].
Si du fait de son autoréférentialité, la monnaie émise par l’État-Trésor public est comme l’emprunt public une créance de ses détenteurs sur celui-ci, c’est néanmoins une créance spécifique pour plusieurs raisons : elle n’est pas porteuse d’intérêt car elle a vocation non pas à être mise en réserve et capitalisée, mais à circuler dans le circuit du trésor public où la notion de capital à accumuler ne fait pas sens; c’est une dette à court terme immédiatement liquide au sens où elle n’a pas besoin d’une intermédiation marchande, bancaire et/ou financière, pour changer de mains ; comme elle émane d’une institution souveraine, c’est une créance ultime qui permet de solder les comptes entre agents privés, ce qui fait qu’elle est hiérarchiquement supérieure en valeur aux monnaies de crédit bancaires ; la confiance qu’elle requiert pour être acceptée est gagée sur le pouvoir fiscal de l’État, et non sur la soutenabilité du système bancaro-financier régi quant à lui par une logique d’accumulation de capital-argent. Cette spécificité ne l’empêche pas toutefois d’être une monnaie dette – émise via la dépense publique avec anticipation de son retour futur par la voie fiscale – tout autant que la monnaie capitaliste de crédit bancaire – émise avec anticipation de son retour futur par la voie marchande. Par contraste, la dette publique est une créance sur l’État d’un tout autre type. Elle est en effet détenue par des personnes physiques et morales qui prêtent à l’État non pas sur la base de leur appartenance au corps politique souverain, mais uniquement parce que l’État, en raison de son pouvoir fiscal, est une source de revenu permettant d’accumuler du capital.
Légitimité et confiance dans les pièces des assemblages
La question de la légitimité des finances publiques se pose alors tant au niveau de chacun des éléments constitutifs du système fisco-financier, qu’à celui de sa configuration d’ensemble[45]. Voyons d’abord comment chacune des pièces de l’assemblage peut être fondée en confiance et en légitimité, avant d’aborder dans la sous-partie suivante la question de la légitimité des assemblages eux-mêmes.
D’une manière générale, on peut considérer que la légitimité des ressources fisco-financières est fondée sur ce à quoi elles sont employées et donc sur les dépenses qu’elles financent, celles-ci étant elles-mêmes légitimées par les dettes tutélaires et éventuellement contractuelles de la puissance publique que ces dépenses sont censées honorer ou régler définitivement. Ainsi, comme cherche à le résumer le tableau 3, la légitimité de l’impôt en général renvoie à la souveraineté de l’État en tant que « monopole de la violence physique légitime » assurant la sécurité extérieure et intérieure au territoire d’exercice de cette souveraineté ; celles de la cotisation sociale, de l’emprunt et/ou de la création monétaire renvoient, quant à elles, à « l’utilité » des dépenses qu’ils sont appelés à financer (des prestations sociales, des investissements à long terme par exemple ou des dépenses de stimulation économique). Pour ce qui est de la légitimité des dépenses, elle est elle-même renvoyée aux représentations (normes et valeurs) en vigueur de la souveraineté et de la justice sociale qui fixent les devoirs de l’État, en entendant par-là ses dettes à l’égard des citoyens qui sont la contrepartie et légitiment son monopole de la violence physique.
Quant à la confiance dont chaque pièce de l’assemblage est investie, elle dépend de la rationalité (confiance méthodique) et de la légalité (confiance hiérarchique) des modalités pratiques processuelles de son fonctionnement. Ainsi pour que l’impôt en général soit légitime, il faut d’abord que chaque impôt particulier soit à la fois efficace en termes de rendement (il ne doit pas être sujet à l’évasion), et contrôlé au plan légal (il ne doit pas être sujet à la fraude). Chaque impôt doit aussi a priori être légitime (établi et réparti conformément aux normes de justice qui sont au principe de la légitimité du ou des pouvoirs souverains), encore que la question de sa légitimité peut ne pas faire sens à ce niveau dans la mesure où chaque impôt est seulement une pièce d’un système fiscal plus large à l’échelle duquel la conformité aux normes de justice peut seulement être évaluée. Dit autrement la confiance éthique ou la légitimité du fisc ne peut s’apprécier qu’au niveau de l‘assemblage de l’ensemble des impôts prévalant dans chaque configuration particulière des finances publiques (cf. infra).
Tableau 3 : Légitimation idéal-typique des ressources publiques par les dépenses et des dépenses publiques par leurs finalités propres (dettes tutélaires et contractuelles à honorer)[46]
Ressources – Recettes à | Emplois – Dépenses à | Dettes de vie à honorer |
Impôt (légitimé par) – | Dépenses régaliennes (légitimées par) | Sécurité extérieure et intérieure |
Cotisation sociale (légitimée par) | Dépenses sociales (légitimées par) | Protection économique de la société et de ses membres |
Emprunt à L.T. (légitimé par) | Dépenses économiques (légitimées par) | Unification et équité territoriales |
Monnaie fiscale (légitimée par) | Charges des emprunts (légitimée par) | Autonomie politique du souverain vis-à-vis de la finance privée |
II.C. Approches « métonymique » et « analogique » de la légitimité des assemblages fisco-financiers
On vient de voir que l’approche de la confiance valant pour la monnaie valait aussi pour les autres pièces de l’assemblage fisco-financier. Mais qu’en est-il de sa validité pour l’assemblage dans son ensemble ? La légitimité d’un assemblage de pièces ne saurait consister en l’agrégation des légitimités de chaque pièce, celles-ci faisant finalement système du fait de leurs interdépendances et de leurs complémentarités. La légitimité de l’assemblage suppose que chacune des pièces soit investie de confiance méthodique et hiérarchique, mais pour autant il n’en résultera pas nécessairement une confiance éthique dans le tout de l’assemblage. Il pourrait sembler qu’on touche ici aux limites d’une approche qu’on peut dire « métonymique » du fait qu’elle suppose que ce qui vaut pour la partie vaut aussi pour le tout. Néanmoins le fait que la monnaie soit une ressource propre, bien que non exclusive, de l’État, et qu’elle ait été une pièce cruciale des assemblages fisco-financiers pendant des millénaires, conduit à poursuivre l’idée d’une possible relation « métonymique » au plan empirique, et non plus au plan formel, entre la légitimité des finances publiques en tant qu’assemblage fisco-financier et la légitimité de la monnaie fiscale propre à cet assemblage. La monnaie fiscale est en effet une pièce du système fisco-financier qui, bien qu’ayant sa propre logique, enveloppe le tout de ce système, de telle sorte qu’on peut se demander si sa légitimité propre ne renvoie pas directement à celle de ce tout.
Par ailleurs, à un niveau d’abstraction plus élevé, on peut envisager une seconde manière de poser le problème de la légitimité des finances publiques en considérant celles-ci comme la forme économique de l’État – « l’État de finance » (selon l’expression de l’historien Pierre Chaunu) ou « l’État fiscal » (expression quant à elle de J. Schumpeter[47]) – et en envisageant ce dernier comme un rapport social se reproduisant à travers un « circuit organique » ou cycle de ses métamorphoses fonctionnelles[48]. C’est alors la théorisation, à partir de ses crises de légitimité, de la monnaie en général comme institution et rapport social qui serait transposable par isomorphisme à l’État de finance (le système fisco-financier) et pourrait servir à caractériser ses régimes de légitimation et ses crises de légitimité.
II.C.1. De la légitimité de la monnaie fiscale à celle du système fisco-financier : une relation métonymique ?
La monnaie fiscale est une pièce centrale des assemblages fisco-financiers. Or elle a disparu dans l’assemblage ultralibéral décrit plus haut et dans lequel nous vivons actuellement. Cette disparition a nécessité un long travail idéologico-discursif préalable de dé-légitimation qui n’a pas seulement touché la monnaie fiscale, mais aussi la plupart des autres pièces de l’assemblage fisco-financier fordiste-keynésien (les dépenses sociales, la fiscalité, le financement à long terme, la relation entre la banque centrale et le Trésor) et de re-légitimation de l’endettement financier public[49]. Ainsi, l’élimination de la monnaie fiscale comme pièce de l’assemblage fisco-financier constitutif de l’État pose la question plus large de la légitimité de l’assemblage ultra-libéral qui s’est mis en place simultanément : à quel type de confiance dans les institutions – hiérarchique et éthique – pourrait bien correspondre un tel assemblage privé de la pièce centrale dans tous les autres assemblages fisco-financiers historiquement connus qu’est la monnaie fiscale ? Cet assemblage peut-il être unanimement légitime alors qu’il est fondé sur l’institution de la confiance dans les vertus d’un marché autorégulateur et une défiance radicale diffuse à l’égard des institutions politiques ? De fait, la dé-légitimation par la finance de marché et ses penseurs doctrinaires de la monnaie fiscale, émise directement par l’État, est corrélée à une dé-légitimation généralisée des dépenses publiques – hors charge de la dette dite souveraine – combinée à une re-légitimation de l’emprunt aux dépens de l’impôt. A l’inverse, en positif donc, cette corrélation suggère que la légitimité de la monnaie fiscale pourrait valoir comme métonymie pour désigner plus généralement la légitimité des finances publiques ; la légitimité d’un système fisco-financier dépendrait pour l’essentiel de celle de la monnaie fiscale, au point qu’il ne pourrait y avoir de légitimité des finances publiques sans légitimité de la monnaie publique. Voyons cela d’un peu plus près.
La monnaie, comme l’emprunt et la cotisation, ne relèvent pas d’un monopole de l’État, seul l’impôt en est une ressource exclusive. La création monétaire doit relever d’une pluralité de logiques de monnayage pour que tous les principes d’intégration sociale puissent jouer leur rôle, c’est-à-dire pour que toutes les sortes de liens sociaux exprimés en monnaie sous forme de dettes-créances puissent se développer, que celles-ci soient créées par l’échange marchand, par la centralisation-redistribution, ou par la réciprocité. La création de monnaie de paiement ne peut donc pas être réduite à une pure création endogène à l’ordre capitaliste marchand ; elle est également nécessaire au fonctionnement économique des autres ordres de vie qui ont une économie propre, fisco-financière pour l’ordre politique, et réciprocitaire pour l’ordre domestique ; les relations sociales dans ces deux derniers ordres sont en effet également créatrices de dettes et fonctionnent aussi au crédit. Ce sont seulement les formes de la dette qui y diffèrent.
La monnaie fiscale est précisément la monnaie que l’État émet et distribue via le paiement de ses dépenses en anticipant sur des recettes fiscales à venir, monnaie qui est détruite lorsqu’elle revient dans les caisses du trésor public quand ces recettes fiscales deviennent effectives. La monnaie fiscale, en outre, se distingue de l’emprunt public, en ce qu’elle peut être créée par l’État lui-même de façon souveraine ; la monnaie qui alimente les finances publiques peut ne pas être seulement une monnaie préalablement émise en dehors de l’État et redistribuée, alors que c’est le cas pour l’emprunt. Quand l’État émet sa propre monnaie, il acquiert une autonomie vis-à-vis des émetteurs des autres monnaies. Il n’en dépend qu’indirectement du fait qu’il est en concurrence avec eux et doit établir des compromis pour que sa propre monnaie soit réciproquement acceptée en toute confiance par ceux-ci (la monnaie fiscale n’étant pas comme l’impôt intégralement adossée au monopole légitime de la violence, sauf évidemment en cas de cours forcé ou si la société est totalitaire). La forme de la banque centrale prévalant dans l’arrangement fisco-financier keynésiano-fordiste correspond à l’institutionnalisation de tels compromis[50].
Dès lors que l’impôt est monétisé, la monnaie fiscale apparaît ainsi comme le cœur de tout assemblage fisco-financier légitime, car non seulement c’est elle qui porte l’unité de compte, mais aussi parce qu’elle est présente dans l’ensemble des pièces (dépenses et recettes) du système fisco-financier dont elle permet le renouvellement en assurant sa résilience via le financement éventuel d’un possible déficit budgétaire. Enfin c’est elle qui permet d’empêcher la dépendance illégitime de l’État fiscal à l’égard de factions particulières du corps politique qui prévaut lorsque celui-ci fait un appel permanent à l’emprunt auprès d’intérêts privés, ce qui tend à délégitimer l’impôt lui-même, si ce n’est pour le financement de la charge de la dette[51]. A contrario la monnaie fiscale est une dette souveraine à l’égard de l’ensemble du corps social ; elle seule, de ce fait, peut prétendre à une légitimité véritable, alors que la prétendue « dette souveraine » à l’égard des seuls rentiers de la dette publique ne saurait être une pièce légitime d’un assemblage fisco-financier que si elle finance des investissements publics à long terme.
Comme on l’a déjà suggéré ci-dessus à propos de la confiance institutionnelle chez Sztompka, la répression monétaire de la puissance publique et l’indépendance de la banque centrale qui en est la traduction institutionnelle conduisent à un régime autocratique d’institutionnalisation de la confiance dans la monnaie, et donc à la généralisation d’une défiance diffuse, sans que cette défiance soit nécessairement compensée au niveau hiérarchique supérieur des pouvoirs politiques souverains par une institutionnalisation de cette défiance qui puisse générer en contrepartie une confiance diffuse. Les pouvoirs souverains font face à une injonction d’émettre des titres de dette publique en lieu et place d’une création monétaire propre ; ces titres, placés dans les portefeuilles des banques et autres acteurs financiers, en tant qu’actifs sans risques sur la base desquels peuvent s’ériger les activités financières spéculatives, sont requis pour la construction et le développement des marchés financiers ; ils ne sont monétisés qu’occasionnellement, en cas de crise, par les banques centrales autocratisées qui bénéficient, quant à elles, du monopole d’émission de la monnaie de cours légal. Ceci explique la montée observée des endettements « contractuels » publics dont la charge a conduit à la réduction des dépenses sociales légitimatrices des pouvoirs souverains, et donc au déclin de la légitimité des finances publiques.
La dé-légitimation de la monnaie fiscale conduit, en outre, à une dépendance de l’État à l’égard d’une monnaie de crédit bancaire dont le volume et la qualité dépendent d’une logique capitaliste-marchande étrangère à celle d’une souveraineté débitrice d’une dette de vie. Le « sens commun financier » qui est au principe de cette dé-légitimation conduit à une dynamique involutive du système fisco-financier dont témoignent les politiques d’austérité budgétaire, et à une perte de souveraineté des pouvoirs souverains qui, d’un côté, sont dans l’incapacité d’honorer les dettes de vie dont ils sont structurellement débiteurs et, de l’autre, doublement soumis aux dictats des banques qui ont la haute main sur l’émission monétaire, et des institutions financières qui ont la haute main, quant à elles, sur la dette qu’elles prétendent « souveraine ».
Il n’y aurait donc, en régime démocratique, de légitimité des finances publiques en tant qu’assemblage que si est légitime en leur sein une monnaie fiscale qui exprime le crédit de l’État vis-à-vis de l’ensemble des citoyens et peut solder dépenses et recettes. Dans ce cas, le tout du système fisco-financier est présent dans la monnaie fiscale, et la légitimité de cette pièce de l’assemblage est une expression de la légitimité de l’ensemble. L’approche métonymique fait donc sens. Néanmoins elle est insuffisante car elle fait abstraction, du côté de l’économique et de la monnaie, de la nécessaire unité du système de compte et des relations entre les divers instruments de paiement qui donnent sa cohérence au monnayage (et donc de l’insertion de la monnaie fiscale dans le système monétaire et l’économie dans son ensemble), et du côté du politique et de l’État, de la relation entre le système fisco-financier et le système politique (et donc de la relation entre légitimité des finances publiques et formes de la souveraineté). Enfin la confiance éthique dans la monnaie fiscale, sa légitimité donc, renvoie plus généralement à la légitimité de l’État et des pouvoirs souverains.
Aussi, pour dépasser cette première approche, on va maintenant raisonner en considérant d’abord la monnaie et l’État comme des rapports sociaux en eux-mêmes et pour eux-mêmes, puis en les envisageant au regard l’un de l’autre ; on pourra, ce faisant, mettre à profit l’approche de la légitimité de la monnaie tirée de l’analyse de ses crises pour rendre compte de la légitimité des finances publiques à partir des différentes formes de crise de l’État fiscal.
II.C.2. Une modélisation des assemblages : le « circuit organique » de l’État fiscal et les régimes fisco-financiers
Il existe une modélisation classique de la dynamique des finances publiques en termes de « circuit organique » de l’État, qui permet de dépasser la notion statique d’assemblage fisco-financier. Elle consiste à considérer que l’impôt suscite la création d’une administration publique qui s’attache à développer le potentiel fiscal, lequel, à son tour, permet de développer l’impôt, et donc à nouveau l’administration, puis le potentiel fiscal, etc.[52] Dans un ouvrage déjà ancien[53], en nous inspirant de la manière dont Marx théorise le cycle des métamorphoses fonctionnelles du capital productif, base d’un circuit endogène de sa reproduction élargie[54], nous avons proposé un développement du circuit organique de l’État qui y insère deux formes fonctionnelles intermédiaires de légitimation ; en effet, à un certain stade de développement de l’État, la souveraineté politique et l’impôt ne peuvent plus reposer sur la seule force physique et doivent s’appuyer sur des formes de légitimité[55].
Dans cette formulation reprise dans le haut du schéma 2 ci-dessous, l’État souverain, pouvoir d’abord militaro-policier, doit, pour être légitime, ouvrir des droits-libertés et des droits-créances sur ses ressources qui correspondent aux dettes de vie (dettes sociales) dont il est jugé débiteur, conformément à la représentation prévalant de l’autorité souveraine[56]. Ces promesses, avec leur contrepartie le devoir de payer l’impôt, élargissent le potentiel fiscal en augmentant le consentement à l’impôt et, donc, à sa suite, l’impôt lui-même, lequel est à son tour légitimé dès lors que les droits-créances ouverts par les dettes de vie sont bien honorés et/ou fermés à travers les dépenses publiques. Deux formes fonctionnelles de légitimation du monopole étatique de la violence physique et du monopole fiscal – l’« État de droits »[57] et l’« État de dépenses » – sont ainsi introduites dans le circuit organique de l’État.
Schéma 2 : Le prélèvement fiscal au cœur de la dynamique cyclique du procès de production de la légitimité de l’État et de la reproduction de sa souveraineté

Par-delà ces formes de légitimité propres respectivement à l’État souverain et à l’État fiscal, la légitimité du système fisco-financier, ce qui fait qu’il peut fonctionner en régime, requiert alors que la structure budgétaire par destination des dépenses publiques corresponde à celle des droits-créances ouverts par l’État de droits. Il y a légitimité des finances publiques si, et seulement si, il existe un régime fisco-financier stabilisé avec, en son cœur, un fisc qui respecte les droits-liberté des sujets et honore leurs droits-créances, droits libertés et créances constitutifs des valeurs et normes dont le respect fonde la confiance éthique dans « l’État fiscal ».
Mais alors quel peut être le rapport entre la légitimité monétaire et cette légitimité propre à l’État, saisie à travers son circuit organique de reproduction élargie ? À ce niveau d’abstraction, la monnaie et l’approche métonymique envisagée précédemment d’une légitimité des finances publiques inscrite dans la légitimité de la monnaie fiscale semblent totalement exclues. On peut néanmoins les réintroduire en se plaçant au niveau des modalités pratiques de fonctionnement du cycle des formes fonctionnelles de l’État, modalités qui sont monétaires et impliquent notamment le monnayage d’une monnaie fiscale, de telle sorte que l’impôt n’apparaît plus comme le seul moyen d’honorer ou de payer des dettes de vie. Ainsi, d’une part, dans le schéma 2, la monnaie fiscale est intégrée dans le circuit organique de l’État en tant qu’institution de compte et de paiement de dettes ouvertes par les transactions de répartition (dites aussi de centralisation-redistribution) qui sont à l’origine des dettes que l’État fiscal doit régler. Par-là, nous retrouvons l’approche métonymique de la légitimité des finances publiques qui la réduit à celle de la monnaie fiscale. D’autre part, comme l’illustre le schéma 2 dont le bas reprend la formule du schéma 1 en l’intégrant à celle du circuit organique de l’État, fisc et monnaie fiscale apparaissent comme des médiations concurrentes-complémentaires dans le processus de règlement des dettes publiques, qu’elles soient tutélaires ou contractuelles. On peut ainsi considérer qu’en dépit de leur interdépendance, le régime fisco-financier et le régime monétaire qui intègrent respectivement ces deux procédures de règlement de dettes, sont autonomes l’un vis-à-vis de l’autre, et donc analyser l’un à la lumière de l’autre.
II.C.3. Des crises de légitimité de la monnaie à celles de l’État fiscal : une approche analogique
Pour mener ce type d’analyse, il faut partir de l’isomorphisme existant entre les structures de la monnaie et celles de l’État de finance figurée dans le schéma 2. La monnaie est instituée par le monnayage comme un rapport social doté de ses propres mécanismes de reproduction endogène, et elle prend corps dans une organisation autonome, une communauté de compte et de paiements, qui est un opérateur de totalisation sociale susceptible de rentrer en concurrence avec cet autre opérateur de totalisation qu’est l’État de finance. La monnaie et l’État sont en effet tous deux des rapports de l’individu à un tout social, formalisables l’un comme l’autre en termes de cycles de métamorphoses de leurs formes fonctionnelles. Leurs structures peuvent ainsi être considérées comme isomorphes. On peut le vérifier en rapprochant les trois formes fonctionnelles de l’une et de l’autre.
En effet, de même que la monnaie est au cœur des dettes et que le monnayage est au cœur de la monnaie, l’État de finance est au cœur de l’État souverain tout comme le fisc – soit le processus de prélèvement fiscal – est au cœur de l’État de finance. Dit autrement, le processus de prélèvement fiscal est l’équivalent fonctionnel du monnayage, puisqu’il s’agit d’un côté de faire correspondre les dépenses aux droits préalablement distribués par l’État sur ses revenus, de l’autre d’inscrire les moyens de paiements dans le cadre du système de compte. Par ailleurs, la représentation des droits et devoirs respectifs des tenants de l’État et des citoyens (dette sociale de l’État et devoir de contribuer), constitutive pour une bonne part de l’« État de droits », relève du registre symbolique et d’une intériorisation mentale de représentations normatives comme c’est aussi le cas pour le système et l’unité de compte en ce qui concerne la monnaie. Enfin les dépenses publiques honorent et/ou ferment les obligations que l’État a ouvert en reconnaissant des droits ou en les créant lui-même à des fins de légitimation, tout comme les monnaies de paiement honorent et/ou ferment les dettes de paiement ouvertes par les transactions s’inscrivant dans le cadre de la communauté de compte. Et au total, tandis que la confiance dans la monnaie requiert que la pluralité des moyens de paiements s’inscrive dans une même structure et unicité du système de compte, la confiance dans l’État fiscal requiert que la répartition et le montant des dépenses publiques – l’« État de dépenses » – correspondent à ceux des droits ouverts par l’« État de droits ». Des bouclages similaires donc.
On peutalors mobiliser cet isomorphisme pour mener une analyse des crises de légitimité des finances publiques à l’aune de la morphologie des crises monétaires proposée dans l’ouvrage La Monnaie dévoilée par ses crises[58]. Dans cet ouvrage, quatre types de crises monétaires liées à quatre formes de défiance ont été distingués, à savoir deux types de « petites crises (de légitimité) » « internes au système de monnayage », et deux « grandes crises (de souveraineté) » « externes au système de monnayage » et endogènes ou exogènes au système de compte. Les dites petites crises de légitimation et de légitimité correspondent respectivement à des crises de défiance méthodique et de défiance hiérarchique ; elles concernent le monnayage et sont associées à la première antinomie qui travaille la monnaie entre unicité du compte et pluralité des moyens de paiement (cf. supra) : l’une est une crise de fragmentation du monnayage, l’autre une crise de centralisation. Les dites grandes crises de souveraineté correspondent, quant à elles, à des incapacités à réguler les deux autres antinomies qui « travaillent » la monnaie du fait de sa double marchandisation, associée soit à sa conversion en actif financier, soit à sa conversion en devise internationale. La dite grande crise de souveraineté endogène exprime une incapacité à réguler l’antinomie entre circulation et capitalisation des monnaies de paiement, et correspond à une crise de confiance éthique référée à la futurité. La dite grande crise de souveraineté exogène exprime, quant à elle, une incapacité à gérer la marchandisation de la monnaie nationale à l’international tout en maintenant sa souveraineté de moyen ultime de paiement à l’intérieur de la communauté nationale de compte ; elle correspond à une crise de confiance éthique référée à la tradition. Précisons que dans La monnaie dévoilée … qui date de 2007, on parle de crises de souveraineté pour désigner des crises de légitimité de la souveraineté monétaire. La distinction faite plus haut entre confiance et légitimité nous conduit aujourd’hui à voir dans ces « grandes crises » les vraies crises de légitimité mettant en jeu une confiance éthique unanime dans les institutions. Les dites « petites crises de légitimité » concernant la régulation de l’antagonisme unicité du compte/pluralité des émetteurs de moyens de paiement, ne sont que des crises de confiance méthodique et/ou hiérarchique. Ce sont de petites crises qui ne remettent pas fondamentalement en cause la communauté monétaire ; en termes régulationnistes, ce sont des crises dans la régulation et non de la régulation.
Les crises sont des moments de désordre où une ou des antinomies qui sont au cœur de la dynamique d’une institution ne trouvent pas de formes stables de leur régulation[59]. On a vu plus haut et on vient de le rappeler, que la monnaie, dans les sociétés capitalistes étatiques, était travaillée par trois antinomies dont la régulation est constitutive du régime monétaire (monnayage et gestion des trois prix de la monnaie – pouvoir d’achat, taux d’intérêt et taux de change) qui inscrit un système monétaire donné dans la durée. L’isomorphisme entre monnaie et État de finance conduit alors à rechercher les antinomies fisco-financières propres à l’État et qui sont les équivalents fonctionnels de ces antinomies monétaires. En appliquant la grille morphologique des crises de légitimité de la monnaie aux crises de légitimité de l’État fiscal, on aboutit aux propositions suivantes.
L’analogue de la première antinomie relative au monnayage est à chercher dans le processus fiscal dont on a vu qu’il était son équivalent fonctionnel et qu’il devait faire correspondre les dépenses publiques aux droits préalablement distribués par l’État sur ses revenus. L’antinomie en jeu ici réside dans le fait que la structure et le montant des dépenses dans l’« État de dépenses » dépendent du rendement économique du processus fiscal alors que la structure et le montant des droits-créances ouverts dans l’« État de droits » obéissent, quant à eux, à une logique politique (et sont conformées par le régime politique et la représentation en vigueur de la souveraineté). Il s’ensuit qu’une crise de l’État fiscal peut trouver sa source en ce cas dans une possible incapacité de l’État à « produire » par la fiscalité les ressources monétaires nécessaires pour honorer ses engagements en termes de droits sur ses ressources. Il s’agit ici d’une petite crise de légitimité endogène au fisc dont, par analogie, plusieurs formes sont susceptibles d’être distinguées, à savoir des crises de fractionnement (ou légitimation) et de centralisation (ou légitimité). Ces petites crises d’organisation de l’État de finance sont la source récurrente de réformes de l’État fiscal cherchant à ajuster l’État de droits à l’État de dépenses via l’organisation du fisc. Il s’agit alors de bricoler un assemblage à peu près cohérent des pièces de l’État de finance en créant de la confiance méthodique[60] et de la confiance hiérarchique[61] (cf. supra).
La deuxième antinomie, associée à l’usage de la monnaie comme réserve de valeur et à sa conversion en capital, trouve son analogue en matière de finances publiques dans l’usage capitaliste qui peut en être fait à des fins de profit, essentiellement via l’endettement et la charge de la dette publique. L’antinomie réside ici au cœur du partage des ressources fiscales entre les créanciers des dettes de vie tutélaires au fondement de la légitimité de l’État (la « dette sociale ») et des dettes contractuelles marchandes (la « dette souveraine »). On peut en ce cas parler d’une possible « grande crise de souveraineté » endogène à l’État fiscal dès lors que celui-ci recourt systématiquement à l’emprunt sur les marchés financiers au point que la part de la charge de la dette publique dans l’ensemble des dépenses en vient à menacer la capacité de l’État à honorer ses dettes de vie à l’égard de l’ensemble de la population.[62] Ce qui correspond à une crise de confiance éthique référée à la futurité de valeurs et normes à faire advenir, ou, dit autrement, à une crise de légitimité de la souveraineté d’un État en rupture avec l’autorité souveraine du démos.
L’analogue de la troisième antinomie relative à l’usage international de la monnaie nationale, se trouve dans le caractère double, à la fois extérieur et intérieur, de la souveraineté de l’État, c’est-à-dire dans le fait que celui-ci est à la fois puissance propre dans le concert international où il n’y pas d’autorité souveraine, et pouvoir assujetti à une autorité souveraine dans l’espace national. Pour réguler cette antinomie, l’État fiscal doit être capable de financer par ses ressources propres aussi bien ses dépenses à finalité externe de défense et de projection externe de sa force, que celles nécessaires à sa légitimation interne consistant pour l’essentiel à honorer sa dette sociale. S’il n’y arrive pas et ne trouve pas le bon compromis, il connaitra une grande crise de souveraineté d’origine exogène, crise de légitimité de son pouvoir souverain et crise de confiance éthique référée à la tradition de son ancrage territorial.
En guise de conclusion
En essayant d’approfondir l’intuition de Céline Husson qui, dans sa quête d’éclairages sur la question de la légitimité des finances publiques, s’interrogeait sur l’intérêt de mobiliser à cette fin l’approche triadique de la confiance développée par l’institutionnalisme monétaire, et après avoir précisé un certain nombre de concepts dont celui de confiance en rapport avec la question de la légitimité, j’ai exploré dans ce texte deux pistes différentes. La première a essayé de fonder l’idée selon laquelle parler de légitimité de la monnaie fiscale était une métonymie pour parler plus généralement de la légitimité des finances publiques. J’ai développé cette idée en retournant le constat que quand il n’y a plus de légitimité de la monnaie fiscale, il n’y a plus non plus de légitimité des finances publiques. En effet, en l’absence de monnaie émise en propre par le trésor public, sa place est occupée par un endettement public cumulatif qui finit par délégitimer les différentes pièces des assemblages fisco-financiers, puis le tout de ces assemblages, jusqu’à sombrer dans une crise de légitimité de la souveraineté elle-même, dans ses dimensions politiques, fiscales et monétaires. C’est la raison pour laquelle il me paraît nécessaire de ré-instituer la monnaie fiscale, y-compris et surtout dans l’union européenne où le pouvoir monétaire a été radicalement séparé des pouvoirs budgétaires et où la légitimité des finances publiques, en tant que confiance éthique unanime, a été profondément minée[63].
La seconde piste a consisté d’abord à construire sur le plan théorique un isomorphisme entre la monnaie (en général) et l’État de finance, tous deux pouvant être considérés comme des rapports autonomes mais similaires de l’individu au tout social, puis, par analogie, à déduire de la morphologie des crises de légitimité et de souveraineté de la monnaie, tirée d’une analyse comparative de nombreuses crises monétaires, l’existence de deux types de crise de légitimité de l’État de finance renvoyant aux deux formes possibles de la confiance éthique dans la monnaie, celle référée à la futurité et celle référée à la tradition. La légitimité de la monnaie et, par analogie, celle de l’État de finance y sont associées à l’existence et au maintien de régimes monétaires et fisco-financiers stables et régulant les antinomies qui structurent ces rapports sociaux et leur confèrent leurs dynamiques historiques. Ces antinomies sont révélées par les crises de reproduction que connaissent tout rapport social conflictuel. Une fois fondé l’isomorphisme entre monnaie et État de finance, il a été aisé d’identifier par analogie divers types de crises de ce dernier et de les interpréter en termes de petites crises de confiance, d’ordre organisationnel, et de grandes crises de légitimité de la souveraineté, d’ordre éthique.
Arrivé à ce point la question se pose du comment faire se rejoindre les deux pistes ? Est-il possible de considérer, au vu de l’élargissement de point de vue apporté par l’approche analogique, que l’approche métonymique reste pertinente ? L’analyse analogique a conduit à distinguer deux formes de crise de confiance éthique et donc de légitimité des finances publiques : une forme associée à l’antinomie entre dette sociale et dette souveraine, et une forme renvoyant à l’antinomie entre la souveraineté externe de l’État qui peut s’appuyer sur la seule force physique, et sa souveraineté interne qui ne peut se passer de légitimité. Or, la légitimité des finances publiques fondée sur celle de la monnaie fiscale est très clairement à associer à l’antinomie entre dette sociale et dette souveraine et à la confiance éthique référée à la futurité. Mais il semble qu’elle ait pu valoir aussi dans le passé pour sortir de l’antagonisme entre légitimité interne et puissance externe et fonder une confiance éthique référée à la tradition de la constitution de la nation, en cas de guerre et/ou de révolution notamment.
[1] É. Laurent, L’économie de la confiance, op. cit., p. 103.
[2] « L’usage économique le plus répandu du terme “confiance”, au sens de croyance, d’espérance ou de certitude, est […] aussi le plus trompeur. Lorsque l’on parle de “rétablir la confiance”, de “ramener la confiance” ou de “restaurer la confiance” (économique), on désigne deux choses différentes dont l’une seulement correspond à l’idée de confiance. Si l’on parle de la confiance des citoyens dans la politique économique suivie par les autorités publiques, la fiabilité de celles-ci s’apparente alors à leur crédibilité, et cette acception est bien conforme à l’idée de confiance dans les institutions. Mais si l’on parle de la confiance économique au sens du “climat des affaires” ou encore du moral des agents économiques, on s’éloigne de la notion de confiance pour se rapprocher de celle de foi dans l’avenir ou d’optimisme. Les deux acceptions peuvent bien entendu être liées (si une politique économique crédible parvient à améliorer les perspectives des ménages et des entreprises), mais elles ne se confondent pas. L’expression climat de confiance peut néanmoins avoir un sens : certaines institutions favorisent les dispositions individuelles à la confiance et des interactions sociales mutuellement bénéfiques » (ibid., p. 18).
[3] Ibid., p. 26.
[4] Ibid., p. 106.
[5] Ibid., p. 43, citant N. Luhmann, La confiance. Un mécanisme de réduction de la complexité sociale, Économica, 2006.
[6] Ibid., p. 80, citant M. Aglietta & A. Orléan, La monnaie entre violence et confiance, Odile Jacob, 2002.
[7] Cf. ibid., p. 71-74.
[8] Ibid., p. 72.
[9] A. Ogien, « “Confiance” en régime démocratique et en régime totalitaire », Archives Européennes de Sociologie, vol. 46, 2005, no 3, p. 445-466, sp. 445.
[10] Ibid., p. 447.
[11] Il est frappant de constater que les trois auteurs choisis par Ogien peuvent être vus comme des représentants des trois formes idéal-typiques d’institutionnalisme en lutte pour la prééminence dans le champ savant de l’institutionnalisme, à savoir respectivement l’institutionnalisme du choix rationnel, l’institutionnalisme sociologique et l’institutionnalisme historique (cf. B. Théret, « Institutions et institutionnalismes : vers une convergence des conceptions de l’institution ? », in M. Tallard, B. Théret & D. Uri (dir.), Innovations institutionnelles et territoires, L’Harmattan, 2000, p. 25-68). Le choix fait est donc pertinent car il couvre l’ensemble des positions dans ce champ.
[12] R. Hardin, « Street level epistemology », Politics and Society, vol. 21, 1993, no 4, p. 505-529; “Conceptions and explanations of trust”, in D. Gambetta (ed.), Trust in Society, Russel Sage, 2000.
[13] P. Sztompka, Trust. A sociological Theory, Cambridge University Press, 1999.
[14] P. Pettit, Républicanisme. Une histoire de la liberté et du gouvernement, Gallimard, 2004. « La confiance n’est pas une culture, mais une manière d’agir ; et cette manière d’agir doit être envisagée dans le contexte de son actualisation : l’activité politique ». (ibid.)
[15] É. Laurent, op. cit., p. 28.
[16] R. Hardin, « Street level epistemology », art. cit., p. 505, cité in A. Ogien, art. cit., p. 455. La théorie de “l’enchâssement des intérêts” de Hardin « qui met à contribution le modèle de l’acteur rationnel, donne la confiance pour un calcul qui combine deux éléments : l’avantage qu’un individu obtient en faisant un choix et la connaissance que celui qui fait confiance (truster) a des intérêts que le dépositaire de cette confiance (trustee) pourrait avoir à prendre ses intérêts à lui, à cœur. » (ibid.)
[17] A. Ogien, art. cit., p. 455. Cf. aussi Gloria Origgi qui abonde dans le sens d’Ogien concernant Hardin : « Si faire confiance signifie avoir des attentes rationnelles dans l’intérêt qu’ont les autres à prendre en compte nos intérêts, la confiance dans les gouvernants présuppose une attente rationnelle dans l’intérêt qu’ils ont à s’intéresser sincèrement aux besoins et aux désirs des citoyens. Or ceux-ci, selon Hardin, ne peuvent avoir d’attentes rationnelles à cet égard car, pour qu’une notion de confiance rationnelle s’applique ici, il faudrait non seulement que les gouvernants soient tenus pour responsables de leurs actions, mais aussi qu’ils aient personnellement intérêt à être fiables et que cette fiabilité soit connue des citoyens » (G. Origgi, Qu’est-ce que la confiance ? Vrin, 2008, p. 77-78).
[18] Néanmoins, Hardin n’est pas loin de penser la confiance hiérarchique, i.e. la confiance créée par l’institution d’organisations bureaucratiques « dépolitisées » visant à prévenir les crises de la confiance méthodique : « La notion de confiance en termes d’enchâssement d’intérêts ne s’applique donc pas, pour Hardin, dans le cas de la confiance politique », celle-ci étant plutôt fondée sur une simple induction de la fiabilité de la machine institutionnelle » (G. Orrigi, op. cit., p. 78). « La position de Hardin illustre une tendance libertarienne et individualiste en politique, qui voit les rapports avec le politique non comme des valeurs partagées entre citoyens et gouvernants, mais en termes instrumentaux. La politique sert nos intérêts si les institutions sont conçues de telle façon qu’il ne soit pas nécessaire de faire confiance à la bonne volonté des gouvernants » (ibid., p. 79).
[19] A. Ogien, art. cit., p. 456.
[20] Ibid., p. 448.
[21] Ibid.
[22] Ibid., p. 451.
[23] Ibid.
[24] Ibid.
[25] B. Théret, « Note sur le statut de la Banque centrale européenne dans un contexte où les trésors publics de certains États-membres de la zone euro émettraient des monnaies fiscales complémentaires », Les Possibles, n° 22, hiver 2020.
[26] Les deux auteurs convergent également sur les « deux paradoxes » de l’institutionnalisation de la défiance comme condition de la confiance en démocratie. Pour Pettit, « dans la mesure où la “vigilance n’exige pas nécessairement que l’on refuse la confiance, ni que l’attitude de confiance soit toujours mêlée d’une certaine méfiance”, elle n’est pas contradictoire avec la confiante assurance accordée aux détenteurs du pouvoir et aux agents qui les représentent. […] “La recommandation républicaine est donc que, quel que soit le degré de confiance que les gens éprouvent envers les autorités, ils auront d’autant plus de raisons d’éprouver une telle confiance – au sens d’une confiance personnelle – qu’ils ne se lasseront pas de rappeler que les autorités doivent sans cesse se soumettre à un certain nombre d’épreuves pour attester de leur vertu. Être vigilant en ce sens n’implique pas que l’on éprouve un sentiment de méfiance à l’égard des autorités, ou du moins cela n’est pas nécessaire ; cela revient simplement à maintenir vis-à-vis d’elles un niveau d’attentes extrêmement exigeant […] maintenir un langage de méfiance sans pour autant ressentir de la méfiance, et même entretenir un état d’esprit confiant : les gens peuvent éprouver un sentiment de confiance parce qu’ils pensent que les gouvernements ne sont pas corrompus et qu’on peut donc se fier à eux pour agir de la manière qui convient” (Pettit, op. cit.) » (cité par A. Ogien, art. cit., p. 460).
[27] J.R. Commons, Institutional Economics, op. cit.
[28] A. Ogien, art. cit., p. 462.
[29] Ibid., p. 460, citant Pettit, op. cit., p. 351.
[30] G. Orrigi, op. cit., p. 81. Selon Ogien, « [s]’il n’est pas possible de […] faire confiance (aux agents du gouvernement) sur une base personnelle, il existe cependant des conditions pour l’instauration d’une confiance impersonnelle (mandat limité, rotation des postes, séparation des pouvoirs, responsabilité, bicaméralisme, etc.). [Mais pour] Pettit […] la démocratie réclame plus que le bon fonctionnement de ces rouages institutionnels : elle requiert l’adhésion des citoyensà ses principes. Et cette adhésion dépend, en grande partie, du fait que les responsables politiques et administratifs […] gouvernent dans le souci d’accroître l’autonomie des individus, pas de la nier ou de l’abolir. Le républicanisme admet donc […] que les citoyens peuvent consentir un certain degré d’opacité à l’action d’un gouvernement pour autant que celui-ci ne fasse rien qui pourrait entraver gravement le développement des pouvoirs de la société civile. De ce point de vue, la liberté est une situation dans laquelle nul n’est exposé aux décisions arbitraires d’autrui, fussent-elles celle d’un gouvernement » (art. cit., p. 458).
[31] A. Ogien, art. cit., p. 458. Pour Orrigi également, « selon Pettit, consentir à renoncer au contrôle sur sa propre liberté n’est pas possible sans une dose de confiance personnelle dans ceux qui gouvernent, dans le fait qu’ils auraient suffisamment de conscience pour prendre leur engagement au sérieux et pour considérer comme important d’honorer la confiance qu’ils auront reçue. Ils doivent donc avoir des vertus civiques, dont celle de tenir leur parole et d’honorer la confiance reçue. Ce n’est pas une utopie de fonder sa confiance non seulement sur les contraintes institutionnelles qu’on peut imposer aux actions des gouvernants, mais aussi sur leurs vertus civiques » (G. Origgi, art. cit., p. 81-82).
[32] A. Ogien, art. cit., p. 462.
[33] G. Origgi, art. cit., p. 82.
[34] A. Le Goff, « Introduction au parcours de Philip Pettit », Raisons politiques, vol. 3, 2011, n° 43, p. 151-176, sp. 163.
[35] Selon A. Le Goff, Pettit privilégie le troisième des « trois types d’approches du politique » qu’il distingue, à savoir : « les approches contractualistes qui cherchent à déterminer quels agencements sociaux seraient choisis dans le cadre d’un pacte social ; les approches centrées sur les valeurs qui visent à déterminer quels agencements correspondent de façon optimale à des valeurs politiquement reconnues ; les approches centrées sur les institutions qui tentent de déterminer quelles valeurs politiques peuvent être institutionnalisées par un gouvernement » (ibid., p. 163-164).
[36] Il faudrait examiner également avec attention la position de Niklas Luhmann (op. cit.).
[37] Pensons à l’idéal-type de la légitimité rationnelle-légale que Max Weber distingue des légitimités charismatique et traditionnelle. Sur ce point, voir par exemple Simone Goyard-Fabre, « De la légitimité du pouvoir », McGill Law Journal, vol. 35, 1989, n° 1, p. 1-18.
[38] Wikipedia, consulté le 4 fév. 2020.
[39] Il s’agit ici de réfléchir sur la légitimité de formes institutionnelles monétaires et financières, et non sur celle des gouvernants ou administrateurs qui ont le pouvoir de les activer. En effet, on serait sinon ramené la question de la confiance dans les institutions politiques examinée précédemment et pour laquelle on a pu conclure que l’approche triadique de la confiance dans la monnaie pouvait s’appliquer directement.
[40] Sur le concept d’assemblage appliqué aux finances publiques, cf. B. Lemoine & B. Théret, “Les assemblages de l’État de finance. Hiérarchisations des dettes publiques et réversibilité des politiques monétaires et financières en France”, Sociétés Politiques Comparées, n° 41, janv.-avr. 2017.
[41] On la cite ici du fait de son importance notamment dans le cas français, mais, pour ne pas compliquer l’exposé, on ne développera pas ce qui en fait la spécificité par rapport à l’impôt. De même pour les taxes et autres formes spécifiques de prélèvements obligatoires.
[42] On fait aussi abstraction ici de celles qui, même si elles peuvent constituer une pratique usuelle, relèvent de « l’extraordinaire », comme par exemple les ventes d’offices publics, qui sont caractéristiques de l’ancien régime français, ou les privatisations du domaine public.
[43] Cf. B. Théret, “Apogée et déclin du rentier de la dette publique dans le “grand” XIXe siècle libéral (1815-1935)”, Économie et Sociétés, série Œconomia, PE 14, 1991, p. 87-136, et B. Théret, “Régulation du déficit budgétaire et croissance des dépenses de l’État en France de 1815 à 1939.”, Revue Économique, vol. 46, 1995, n° 1, p. 57-90.
[44] B. Lemoine & B. Théret, art. cit.
[45] Cf. B. Théret, Régimes économiques de l’ordre politique, PUF, 1992, et B. Théret, “Régulation du déficit budgétaire et croissance des dépenses de l’État en France de 1815 à 1939”, art. cit.
[46] On parle de légitimation idéal-typique car les bijections supposées sont théoriques ; en pratique, les choses sont plus complexes, notamment parce que l’impôt peut financer n’importe quel type de dépenses, et que l’emprunt est rarement seulement destiné à financer des investissements publics et peut être substitué à la monnaie fiscale pour financer la charge de la dette financière, la création monétaire disparaissant alors de la palette des ressources mobilisables par les pouvoirs publics. Quant aux cotisations sociales, elles peuvent être utilisées aussi à des fins économiques.
[47] J. Schumpeter, « La crise de l’État fiscal », in Impérialisme et classes sociales, Flammarion, Champs, 1984 [1918], p. 229-282.
[48] B. Théret, Régimes économiques de l’ordre politique, op. cit.
[49] B. Théret, « Du keynésianisme au libertarianisme. La place de la monnaie dans les transformations du régime du savoir économique autorisé depuis les années 1970 », Revue de la Régulation, 2011, n° 10 ; B. Théret, « Dette publique et auto-répression monétaire des États », Savoir/Agir, 2015, n°35, p. 63-75, et B. Théret, « Bonjour la finance, au revoir la monnaie ! », Revue de l’euro, 2019, n° 54, spécial La numérisation de l’argent liquide : la fin du cash ? Enjeux juridiques et politiques [https://resume.uni.lu/story/bonjour-la-finance-au-revoir-la-monnaie].
[50] B. Théret, « De la dualité des dettes et de la monnaie dans les sociétés salariales », loc. cit.
[51] Cette dépendance était ce qui préoccupait Machiavel lorsqu’il affirmait contre-intuitivement que « l’argent n’est pas le nerf de la guerre » (J. Barthas, L’argent n’est pas le nerf de la guerre : essai sur une prétendue erreur de Machiavel, École française de Rome, 2011). « Les structures de l’État territorial florentin au XVe siècle peuvent en effet se résumer à la construction d’un système fiscal à travers lequel les dépenses, en particulier en matière militaire, étaient assumées en faisant peser le gros des impôts sur les populations paysannes et les habitants des terres sujettes, ainsi que sur les classes laborieuses et les petits propriétaires et artisans de la capitale, sous la promesse de contreparties en termes de protection et de justice. Pour l’aristocratie financière, qui avait construit ce système et dictait les lois, les contributions prenaient principalement la forme de titres offrant une contrepartie financière en plus de la restitution des capitaux qu’elle avait prêtés. L’oppression fiscale, exercée au nom du service de la dette et des nécessités de sécurité et de défense à partir du moment où s’était développé le recours à des compagnies militaires privées, entraînait la concentration du capital entre les mains d’un petit nombre et l’appauvrissement des masses alors même que le système financier dépendait des possibilités de croissance de la fiscalité grevant les populations. » (J. Barthas, « “Le riche désarmé est la récompense du soldat pauvre”. Machiavel et le régime financier de l’ordre politique », Politix, 2014, n° 105, p. 37-60, sp. 44-45) Ce système eut raison de la République de Florence qui laissa la place au régime autocratique des Médicis.
[52] Ainsi pour Lorenz Von Stein, « l’État doit obtenir par la fiscalité les moyens économiques de son administration, puis l’État doit savoir comment créer, par le biais de son administration les conditions requises pour le maintien du potentiel fiscal de la nation, qui est la source des prélèvements. C’est là l’origine du circuit organique de l’État (…) : le potentiel fiscal crée l’impôt, l’impôt crée l’administration et l’administration à son tour crée le potentiel fiscal. (…) ce circuit est organique parce que chacun de ses éléments est la condition de tous les autres, de telle sorte que si l’un manque, les autres aussi disparaissent » (L. Von Stein, « On taxation », in R. Musgrave & A. Peacock (eds), Classics in the Theory of Public Finance, MacMillan & St Martin Press, 1967 [1885], p. 28-36, sp. 34-35).
[53] B. Théret, Régimes économiques de l’ordre politique, op. cit., p. 113-155.
[54] Il s’agit pour nous d’un « modèle formel d’invariance de tout rapport social structurant un ordre où la finalité des pratiques réside dans une accumulation de ressources » (B. Théret, Régimes économiques de l’ordre politique, op. cit., p. 114). Ce modèle dynamique d’enchaînement de diverses formes fonctionnelles d’un rapport social est différent de celui du schéma 1 ci-dessus relatif aux formes fonctionnelles de la monnaie en tant que telle, considérée indépendamment des usages qui en sont faits et de la nature des dettes à régler. Néanmoins les deux modèles peuvent être articulés l’un à l’autre comme l’illustre le schéma 2.
[55] « Une fois que l’État est installé comme réalité et comme institution sociale, une fois qu’il a cristallisé les intérêts des agents qui font fonctionner l’appareil et une fois qu’il a été largement reconnu apte à exécuter de nombreuses tâches, il tend à se développer et à se prolonger dans une construction dont les considérations financières ne suffisent plus à expliquer la nature. » (J. Schumpeter, loc. cit., p. 252).
[56] Dans l’État démocratique, celui-ci doit d’une part la protection extérieure (armée) et intérieure (police) à la société, d’autre part la protection, l’entretien et l’élargissement du capital de vie de ses membres qui transfèrent et aliènent leur puissance politique – leurs droits de souveraineté – à leurs représentants et à la bureaucratie.
[57] Équivalent à ce que Pierre Bourdieu appelle le « Nomos », Pierre Legendre le « Grand Texte Créancier », et l’histoire de France le (ou les) Grand(s) livre(s) de la dette publique.
[58] B. Théret, « La monnaie au prisme de ses crises d’hier et d’aujourd’hui », loc. cit., p. 58-73.
[59] B. Théret, « Crises », in C. Hay & A. Smith (dir.), Dictionnaire d’économie politique, Presses de SciencesPo, 2018, p. 134-148.
[60] Il s’agit à la base de construire et maintenir une confiance routinière dans le système-régime fisco-financier, en le transformant en une organisation impersonnelle, et en évitant les changements brusques et autres qu’à la marge des impôts institués et des « dépenses engagées ». Pour Schumpeter, « l’État a marqué si profondément la psychologie de tout un chacun […] qu’il a donné naissance à l’image d’une force impersonnelle, d’un appareil servi et non plus dominé par les hommes. Une telle représentation de l’État induit dans l’esprit des citoyens une forme d’habitus » (Schumpeter, loc. cit., p. 253).
[61] Il s’agit de construire et maintenir une « confiance organisationnelle » fondée dans la légalité et donc le cérémoniel du vote par le parlement – en tant que pouvoir de légalisation – de l’impôt, des dépenses, des droits objectifs (libertés et créances sociales), des modalités de l’endettement du trésor, etc.
[62] La prise de contrôle par la finance privée du circuit organique de l’État de finance est un équivalent fonctionnel de la prise de contrôle par la finance privée de la monnaie avec élimination de la monnaie fiscale.
[63] B. Théret, « Note sur le statut de la Banque centrale européenne dans un contexte où les Trésors publics de certains États membres de la zone euro émettraient des monnaies fiscales complémentaires », art. cit.
OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
brunotheret (28 octobre 2024). De la légitimité de la monnaie à la légitimité des finances publiques (2/2) : L’EXTENSION DU DOMAINE DE VALIDITÉ DE LA CONCEPTION TRIADIQUE DE LA CONFIANCE AUX FINANCES PUBLIQUES. Sociologie politique de l'économie. Consulté le 10 février 2025 à l’adresse https://doi.org/10.58079/12l1v