Extraits d’un article de Yann Le Lann, paru dans le dossier “Argent public” dirigé par Vincent Gayon et Benjamin Lemoine pour la revue Genèses 2010/3 (n° 80) [Accès libre]

Le mouvement actuel de réformes des systèmes de pensions est souvent appréhendé comme une évolution visant à compenser la fragilisation des régimes en répartition par le développement de régimes capitalisés [1]. Cette représentation est en partie justifiée puisque le modèle des « trois piliers », mis en avant par des institutions telles que la Banque mondiale et l’Union européenne, promeut des régimes de capitalisation professionnelle et individuelle adossés aux régimes en répartition gérés par l’État [2].

Cependant, si la création de systèmes d’épargne retraite est l’un des principaux axes de l’action publique en matière de pension, le mouvement actuel de transformation de la retraite ne peut être réduit au développement de régimes capitalisés. Le mouvement de réforme redistribue les espaces respectifs de la capitalisation et de la répartition, mais il redéfinit également la forme et le sens de la répartition.

À partir des premières publications, dans les années 1990, des évaluations de « l’équivalent patrimonial » des droits acquis dans le cadre de la retraite en répartition [3], les politiques publiques de la pension semblent se restructurer autour d’une conception patrimoniale de la cotisation sociale. Alors que l’argent public de la retraite était prioritairement pensé comme un système de solidarité intergénérationnelle, il se métamorphose progressivement en un système d’épargne individuelle.

Dans le cas français, le projet d’Antoine Bozio et Thomas Piketty (2008) promeut l’instauration des comptes notionnels sur lesquels chacun des assurés sociaux accumule ses cotisations, et incarne l’horizon de la réforme en cours de la répartition. Cette tendance implique une redéfinition profonde de l’architecture des régimes de retraite dans son intégralité, si bien qu’il semble insuffisant d’appréhender l’évolution du système de retraite comme une opposition entre le développement de fonds capitalisés et le maintien de régimes fonctionnant en répartition.

La redéfinition des catégories de la pension en termes de patrimonialisation transforme en fait les systèmes en répartition en même temps qu’il développe les logiques de capitalisation. Depuis la fin des années 1990, l’émergence d’une comptabilité qui enregistre l’ensemble des futurs droits à pension comme une « dette » des régimes a reconfiguré intégralement le cadre cognitif des statistiques de la pension. Les transformations actuelles de la technique comptable débouchent sur l’attribution aux assurés sociaux des régimes en répartition d’un « patrimoine », terme historiquement réservé aux ayants droit des régimes capitalisés.

L’institution progressive d’une dette des régimes en répartition doit être comprise comme l’acte générateur du mouvement de patrimonialisation des statistiques de la pension. Pour comprendre ces évolutions dans leur globalité, le système de comptabilité nationale est un bel objet heuristique. Il fournit un indicateur de l’évolution des représentations de la pension, et permet de situer ces métamorphoses dans le contexte d’un développement de l’emprise des logiques marchandes sur les catégories comptables. […]

La compréhension de l’évolution de la comptabilité des pensions autour d’une sémantique de la dette contribue à esquisser les éléments d’une reconfiguration du lien entre les salariés et l’État social. L’émergence de prestations monétaires entre les affiliés et les caisses de retraite, dans lesquelles l’État est le débiteur du ménage, traduit ainsi tout un travail de refondation de la relation au public, non réductible au seul processus de privatisation de la pension. En effet, la nouvelle comptabilité d’engagements des régimes de pension est avant tout pensée comme une comptabilité de la dette publique.

Émergence et extension du domaine de la dette des pensions

L’appréhension de l’évolution historique des systèmes de pension par leur enregistrement au sein de la comptabilité nationale inscrit l’analyse de la pension dans les schémas d’ensemble de la représentation des relations économiques. Les métamorphoses de l’inscription comptable de la retraite nous offrent la possibilité de restituer les liens qui unissent le développement des représentations marchandes de la relation salariale avec la naissance et la croissance du langage de la dette appliqué à la pension. Depuis 1945, l’enregistrement de la cotisation retraite a connu trois formes au sein de la comptabilité nationale [4]. Elle fut successivement un transfert, un transfert courant, puis une dette.

Entre 1945 et 1962 [5], les flux de la retraite et du salaire sont considérés comme des « transferts » [6] : des ressources distribuées sans contrepartie identifiable. Sous cette acception, le salaire et les prestations sociales relèvent de la distribution politique avant d’être la contrepartie de la fourniture d’un service. Pendant ce premier temps de la comptabilité, l’unité du salaire et des cotisations retraites se construit à partir d’une conception du travail émancipée des représentations du salariat « marchand ». Salaire et pension sont prioritairement pensés comme les éléments d’une politique économique publique, largement autonome des appariements réalisés sur le marché du travail.
Cette comptabilité des distributions monétaires comme élément politiquement encastré dans un compromis de classe est le résultat du développement de relations salariales médiatisées par l’État. Celles-ci rendent caduque une représentation du salaire comme simple rémunération du facteur travail. […]

Ainsi que le note Jean Marchal [7], l’essor de la cotisation sociale invite à construire une théorie de la répartition sociale appréhendant « la mutation dans la nature même du salaire » qui « de prix objectif du travail tend à devenir le revenu du travailleur » (1952 :180). Le salaire et la cotisation retraite sont analysés comme la conséquence d’une répartition sociale qui dépasse l’échange interindividuel travail contre rémunération puisqu’elle intègre l’affrontement de classe comme un de ses éléments constitutifs.

Au cours de la période suivante (1962-2002) [8], on assiste à ce que Bernard Friot nomme « la partition binomiale » (1993) des ressources. D’un côté, un salaire pensé comme un revenu issu du marché du travail et, de l’autre, des cotisations sociales identifiées à un flux de solidarité intervenant « après » les distributions du marché du travail. Dans ce nouveau cadre, les cotisations retraites s’inscrivent dans une comptabilité des « transferts courants » très éloignée de la comptabilité de transfert de la première période. Les opérations de répartition du revenu comprennent d’un côté « les opérations de rémunération des salaires, des revenus de la propriété et de l’entreprise » et, de l’autre, « les transferts courants » (Insee 1976).

Les premiers sont considérés comme la contrepartie des contributions à la production et les seconds comme un revenu « sans contrepartie », sous-entendu sans contrepartie en ce qui concerne la participation à la production. À la différence de la comptabilité de transfert, la comptabilité de « transfert courant » institue l’échange marchand comme le rapport créateur de valeur. La distinction entre revenu des facteurs de production et revenus sociaux implique de penser le système de retraite par répartition comme un système de solidarité intergénérationnelle redistribuant une partie des ressources créées par les relations de marché. Cette représentation de la retraite comme redistribution sociale postérieure au marché sert encore aujourd’hui de référent à une partie des politiques publiques. Cependant, malgré la prégnance de la pension comme « redistribution », les enregistrements comptables de la pension ont continué à évoluer, fragilisant ainsi en partie l’idée que le fonctionnement des systèmes de retraite serait fondé sur une solidarité intergénérationnelle.

À la fin des années 1990, « les transferts courants » restent la norme pour la comptabilité nationale, mais elle est fragilisée par l’émergence de la catégorie de « dette » pour l’enregistrement des régimes en répartition. La première évolution concerne la comptabilité d’entreprise, et notamment la mise en place de la norme IAS 19 [9] (International Accounting Standards) publiée en février 1998, sur « les avantages du personnel ». Elle oblige les entreprises à inscrire à leur passif les droits ouverts par les bénéficiaires des régimes professionnels. Le second mouvement correspond à la diffusion d’un manuel de finance publique par le Fonds monétaire international, le Gouvernment Finance Statistics Manual (GFSM) (FMI 2001), qui établit la reconnaissance comptable de « dettes des retraites » pour l’ensemble des régimes de fonctionnaires, là où les anciens standards de finance publique ne reconnaissaient une dette que pour les régimes capitalisés.
Ces transformations sont à l’origine de la demande de l’Organisation des Nations unies (ONU) auprès du FMI pour qu’il organise un groupe de réflexion sur les normes de la comptabilité nationale [10].

L’Electronic Discussion Group (EDG) a pour mission de proposer des pistes de réforme des standards de la comptabilité nationale afin qu’ils soient compatibles avec les deux grandes transformations de la comptabilité des pensions qui se sont développées depuis la fin des années 1990. Les discussions se déroulent entre janvier 2003 et août 2005 et s’organisent autour d’un président/rapporteur, Philippe de Rougemont [11]. C’est ce dernier qui construit les rapports intermédiaires dont l’objectif est de synthétiser les apports des analyses des différents contributeurs. La réflexion du groupe de l’EDG prend corps dans les contributions rédigées par vingt-sept experts.

Au sein de ce groupe, les contributeurs peuvent avoir trois statuts : soit ils interviennent au nom des principales institutions économiques internationales [12], soit ils représentent une institution statistique nationale, soit ils sont consultants et n’engagent ainsi aucune organisation. Bien que les débats au sein de l’EDG soient marqués par des oppositions sur la forme que doit prendre la réforme de la comptabilité, ces débats s’inscrivent dans un consensus en faveur d’une croissance de la comptabilité d’endettement pour les pensions. L’extension du champ des discussions, des retraites professionnelles (voir encadré 2) vers les retraites de fonctionnaires, puis finalement les régimes généraux, montre que le groupe travaille résolument à l’extension du domaine de la dette. […]

À la recherche de l’actif patrimonial des retraites en répartition

La reconnaissance d’une dette des régimes fonctionnant en répartition ne se réduit pas à une ligne supplémentaire dans les livres de comptabilité. Elle implique de trouver la nature de l’actif équivalent à cette nouvelle dette. La comptabilité est en effet un exercice ayant ses règles propres. Si une dette émerge, son écriture doit être compensée par la création d’actifs. La dette des régimes avec réserve financière est contrebalancée en comptabilité par le patrimoine géré par les caisses de retraite au nom des salariés. Par contre, pour les régimes en répartition, la reconnaissance comptable d’une dette implique une difficile « invention d’actifs » : si les caisses possèdent une dette, alors, en logique comptable, un autre acteur possède des droits sur cette dette. Dans le cadre de la retranscription en langage comptable des droits générés par la relation salariale, les experts participant à l’EDG identifient cet acteur : le ménage. Ils s’appuient, pour ce faire, sur les politiques de réformes des pensions publiques qui ont été menées dans plusieurs pays. La diversité des forces politiques à l’origine de ces réformes renforce la légitimité de l’attribution d’un actif au ménage puisque celle-ci, loin d’être présentée comme le fait d’une expérience localisée, peut revendiquer une forme de généralité. En se référant aux politiques de retraite menées dans le Chili des années 1980 et la Suède des années 1990, les membres de l’EDG travaillent ainsi à une universalisation de leur conception patrimonialisée des régimes en répartition. […]

La réforme chilienne de 1980-1981, dite des recognition bonds [20], visait à assurer la métamorphose du régime public en répartition vers un système en capitalisation, par la transformation des droits à la retraite en actifs financiers.

« Dans le cas du Chili quand le gouvernement a liquidé le régime en répartition, il a reconnu que les contributeurs au système […] avaient une créance sur le gouvernement. Au moment de leur départ en retraite ces créances ont été honorées en distribuant aux ménages “des bons” sur l’État (recognition bonds) à hauteur de leurs contributions passées »(Donaghue 2003)

Les recognition bonds sont donc des titres acquis lors de la liquidation des droits des régimes fonctionnant sans accumulation d’actifs. Ces titres permettent aux ménages de remplacer la protection assurée par les systèmes de sécurité sociale par une protection de type patrimonial. Brian Donaghue, économiste du FMI, s’appuie dans sa contribution sur cette réforme pour tenter de démontrer que tout système de retraite est réductible, en dernière instance, à un système d’épargne. Cette évolution du régime chilien, progressivement exporté à d’autres régimes latino-américains, renforcerait le principe mis en œuvre au sein de l’EDG selon lequel les droits, dans un régime en répartition, seraient un actif des ménages.

Mais, plus que les expériences latino-américaines, c’est la réforme suédoise des pensions qui mobilise l’attention des comptables nationaux. Menée au milieu des années 1990, elle prévoit le remplacement de la retraite publique par l’attribution « d’un compte notionnel » à chacun des actifs sur lequel il accumule « fictivement » ses cotisations. Lorsque le cotisant part en retraite, le montant de sa pension est calculé en divisant la somme actualisée des cotisations qu’il a versées par l’espérance de vie de sa génération à la date de la liquidation. On parle d’accumulation fictive puisqu’au sens du cadre comptable le système suédois est un Pay As You Go (les prestations sont quasiment intégralement financées par les contributions), ce qui implique qu’il distribue les prestations aux retraités sans capitaliser les flux de cotisations sociales. Le régime suédois ne possède donc que très peu de titres de créances : il n’est pas « préfinancé ». Selon les standards de la comptabilité nationale mis en place en 1993, le système suédois doit être enregistré par une écriture comptable de type « transferts courants » qui inscrit les flux de la pension comme un revenu des ménages sans influence sur le niveau d’endettement ou d’épargne des agents. Cependant, la réforme de la pension publique suédoise s’est accompagnée d’une tout autre représentation. Le système des comptes notionnels de retraite est décrit comme un système de sécurité sociale fondé sur l’accumulation par les ménages de titres correspondant à des droits à de futures prestations. Le régime public envoie chaque année à tous les cotisants un état des « patrimoines retraites » équivalent à la somme actualisée de leurs cotisations. Lorsque, comme les comptables nationaux préparant la réforme, on se demande si les ménages possèdent une créance vis-à-vis des régimes non préfinancés, le système suédois invite à répondre par l’affirmative. Son caractère hybride rabat les régimes fonctionnant sans actifs sur des logiques où la cotisation retraite est un achat de droits sur les futures prestations. L’exemple qu’il constitue invite à la reconnaissance d’une dette des régimes en répartition. François Lequiller [21], directeur des travaux sur les comptes nationaux pour l’OCDE, explique ainsi que « malgré tous les efforts réalisés par le gouvernement et la société suédoise pour construire ce système de compte notionnel, avec des contributeurs possédant un actif enregistré dans les bilans, il est décourageant de voir que [l’on] va anéantir cette belle construction d’un seul coup » si la réforme de la comptabilité nationale ne reconnaît pas une créance des ménages sur les régimes en répartition (2004 : 6). La volonté de réforme des comptables nationaux s’inscrit dans une démarche qui souhaite que les écritures comptables « n’anéantissent » pas les efforts du système suédois pour penser une retraite en répartition qui fonctionne selon les canons de la capitalisation.
Au sein de l’EDG, la référence au système suédois de pension vise à asseoir la légitimité d’une écriture comptable en capital pour les régimes ne possédant pas de capital financier. La mobilisation de l’exemple suédois, tout comme celle des recognition bonds, légitime la constitution d’un cadre cognitif qui patrimonialise la comptabilité des retraites. En entrant dans un enregistrement des droits à pension de type patrimonial avec les ménages, l’État social qui avait vocation à organiser la distribution des revenus sur les bases d’une autonomie vis-à-vis de la gestion individuelle des ressources perd une partie de cette capacité. […]

Les débats au sein de l’EDG n’ont pas vocation à être intégralement tranchés par les participants. L’objectif est plutôt de mettre en lumière les interrogations nouvelles sur la comptabilisation des retraites, afin de fournir des éléments aux instances décisionnaires de l’ONU. Cependant, malgré l’absence de décision définitive sur la réforme comptable, le consensus des contributeurs contre la comptabilisation spécifique de la répartition nous permet d’appréhender une partie des représentations des systèmes de sécurité sociale qui sous-tendent le mouvement de réforme de la pension. L’évolution des normes comptables atteste de la redéfinition profonde des catégories qui organisent l’État social.

L’individualisation des rapports aux systèmes publics se construit sur une défiance vis-à-vis de la gestion politique des retraites et vise la promotion des logiques contributives. Finalement, la capitalisation sert de référent à l’ensemble des régimes, y compris aux régimes dont le financement ne passe pas par la financiarisation des cotisations sociales.

L’étude de la réforme de la comptabilité nationale permet de comprendre que les frontières entre la patrimonialisation et la socialisation des ressources sont entraînées dans des mouvements qui dépassent la distinction classique entre régime en répartition et régime en capitalisation. L’approche par les normes comptables redéfinit en partie les caractéristiques de la réforme des pensions. Elle démontre que là où les instances internationales prévoient une diversification des régimes à travers la mise en place des « trois piliers de la retraite », le cadre comptable institue un mode de protection unique par l’accumulation d’actifs.

En conséquence, il faut développer une analyse des réformes de la retraite qui intègre le fait qu’au sein des régimes dits en répartition progressent des tendances profondes pour le développement de logiques patrimoniales. En tournant son regard vers les redéfinitions en cours de la retraite, la sociologie évitera de réduire le mouvement de réforme à un mouvement de rééquilibrage économique qui laisse intactes les caractéristiques de la « répartition ».

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